Måste det bli så dyrt? Ett inlägg om byggkostnader och den svenska förvaltningen

Sedan knappt en månad är ombyggnationen av Studenternas IP i Uppsala är färdig. Enligt SVT:s rapportering landade de slutgiltiga kostnaderna på drygt 600 miljoner kronor, vilket är 100 miljoner kronor, eller tjugo procent, mer än beräknat.[1] Utfallet är inte särskilt uppiggande men heller inte särskilt förvånande. Om någon skulle be dig nämna ett byggprojekt som pågått de senaste åren skulle det med största sannolikhet vara ett projekt som drogs med överkostnader. Ombyggnationerna av Akademiska sjukhuset i Uppsala, av Slussen i Stockholm och bygget av Nya Karolinska sjukhuset i Solna är bara några exempel. Problemet förefaller inte heller vara nytt. Nya Karolinska är inte det första sjukhuset i Stockholmsregionen som blivit betydligt dyrare än beräknat. När Huddinge sjukhus byggdes på 1960-talet ökade kostnaderna från beräknade 600 miljoner till drygt 1,2 miljarder kronor.[2] Det verkar nästan som att det är någon slags naturlag att byggprojekt blir dyrare än beräknat. I forskningen är problemet med kostnadsöverskridanden också väl belagt. Ofta saknas dock ett historiskt perspektiv, vilket gör att slutsatserna riskerar att bli förvanskade och att det blir svårt att dra lärdomar från tidigare erfarenheter. I det här inlägget kommer jag att diskutera uppblåsta byggnotor ur ett längre perspektiv och sedan använda exemplet för att visa hur bristen på historiska studier om den svenska förvaltningen gör att det är svårt att dra några slutsatser om vad som fungerar bra och dåligt med dagens system, något som är problem inte bara när det gäller byggkostnader utan för förvaltningsfrågor i stort.

De många exemplen på byggprojekt som blivit dyrare än förväntat väcker en del frågor. Är det helt enkelt så att offentlig sektor inte är särskilt kompetent som byggbeställare? Det kan vara frestande att utifrån rapporteringen i media dra den slutsatsen. Problemet är bara att en sådan slutsats skulle vara baserad på ett skevt urval av fall. De projekt som rapporteras om i media är förmodligen inte särskilt representativa utan utgörs av de största och mest kostsamma projekten. För att få en korrekt bild av byggandet krävs ett annat urval.

Någon systematisk insamling av kostnadsöverskridanden vid offentliga byggprojekt verkar dock inte göras. Upphandlingsmyndigheten publicerar årlig statistik om offentlig upphandling, men inkluderar inte sådana uppgifter. Det närmsta jag hittat är enskilda studier om exempelvis infrastrukturprojekt. I Lundberg et al konstateras att vägprojekt i Sverige mellan 1997 och 2009 i genomsnitt hade kostnadsöverskridanden på 11,1 procent medan järnvägsprojekt låg på 21,1 procent.[3] Det verkar alltså som att det finns en viss grund för att påstå att det finns systematiska problem med kostnadsöverskridanden. Studien visar också att problemet i stor utsträckning är ett internationellt fenomen. I en sammanställning av studier från olika länder och världsdelar framgår att mellan 50 och 100 procent av de undersökta projekten blev dyrare än beräknat. Hur stora skillnaderna mellan beräknade faktiska kostnader det blev skiljde sig dock, både beroende på vilket land det rörde sig och vilken typ av projekt. Sverige stod sig dock relativt väl i denna studie.

Det förefaller således vara något av en konstant att kostnadsramarna för offentliga byggprojekt spricker. En variant på det teman har utforskats av den danske samhällsvetaren Bent Flyvbjerg som under många år tillsammans med en stor grupp forskare studerat vad de kallar för ”megaprojekt”.[4] Dessa projekt är stora och ofta är det offentliga organisationer som står som beställare. En ytterligare faktor är att projekten inte bara är stora och dyra, de har dessutom ofta en tydlig symbolisk laddning. Flyvbjerg et al menar att det sistnämnda också är en viktig anledning till att projekten tenderar att bli för dyra. Genom att underskatta kostnaderna är det lättare att få grönt ljus för att sätta igång, och när man väl börjat bygga är det svårt att neka extra medel när det visar sig att kostnaderna blir för höga. Flyvbjerg et al har dessutom visat att stora projekt tenderar att dras med överkostnader och att resultaten står sig över en lång tidsperiod och i många olika länder. I och med att de bara inkluderar stora projekt i sin studie säger det dock inget om hur ofta mindre projekt blir dyrare än beräknat. Lundbergs et al studie visar tvärtom att för svenska väg- och järnvägsprojekt var det de små projekten som hade de procentuellt sett största kostnadsöverskridandena. Det verkar alltså som att både stora och små projekt blir dyrare än beräknat.

Betyder det här att det finns något inneboende i hur offentlig sektor fungerar som gör att byggnadskostnaderna skenar? Även om det finns indikationer på det i forskningen så finns inte några riktig starka belägg för det. När det gäller Flyvbjergs studie visar de mycket riktigt att problemet funnits under en lång tidsperiod. De har å andra sidan fokus på stora projekt, och det skulle kunna vara så att de faktiskt oftare blev dyrare än mindre projekt, och att Lundbergs et al studie inte är särskilt representativ. De studier som Nilsson et al hänvisar till är också från 1990-talet och framåt. Kanske är det ett relativt nytt fenomen?

I min avhandling har jag studerat byggupphandlingen i Uppsala kommun mellan 1870 och 1975.[5] Där fokuserar jag visserligen på husbyggnader och inte på infrastrukturprojekt, men resultaten kan ändå vara av visst intresse i sammanhanget. Diagrammet nedan visar så kallade boxplots för fyra delperioder. Boxplots visar hur fördelningen av observationer av en variabel ser ut baserat på beräkningar av vad som kallas kvartiler. En kvartil motsvarar en fjärdedel av alla observationer. Kvartil ett visar fjärdedelen av observationer med lägst värden, kvartil två fjärdedelen över kvartil ett upp till mitten av alla observationer, och så vidare. Värdet på observationerna i det här fallet visar den procentuella skillnaden mellan den beräknade kostnaden för projektet och den faktiska kostnaden. Det innebär att strecket som går mitt igenom lådan markerar medianen: Hälften av alla byggprojekt för respektive tidsperiod hade ett kostnadsöverskridande som var högre än värdet som markeras av det vita strecket. Lådornas överkant visar den tredje kvartilen, eller medianen för datasetets övre hälft och underkanten den första kvartilen. Diagrammet visar att under de två första perioderna, det vill säga mellan 1870 och 1945, hade mer än hälften av byggprojekten i Uppsala kostnadsöverskridanden.[6] För de två senare perioderna, 1946 till 1975, är medianen istället nästan precis noll. Det betyder att lika många projekt blev dyrare än beräknat som blev billigare än beräknat. Det betyder också resultaten går emot den forskningen som refererats. Det måste inte bli för dyrt.

Källa: Ericsson (2019)

Även dessa resultat medför såklart begränsade möjligheter till slutsatser. Det rör sig trots allt bara om en kommun och det är därför svårt att veta vad denna utveckling beror på. Var det något specifikt som kommunen gjorde eller var det sättet som byggmarknaden under perioden fungerade som gjorde att kostnaderna inte drog iväg? Åren efter andra världskriget präglades av ökat byggande, industrialisering av byggbranschen och att kommunernas organisation växte och omstrukturerades. Det är dock intressant att notera att det trots den kraftiga efterfrågeökningen, och trots att det stundtals var hög inflation, inte uppstod problem med systematiska överkostnader. Det är således knappast någon naturlag att offentliga byggprojekt blir dyrare än beräknat. Kostnadsöverskridanden är inte heller det enda som är av betydelse. Den totala kostnaden och kvalitén på byggnaderna är naturligtvis också viktiga, om inte viktigare.

Trots det kanske det ändå kan finnas en poäng i att titta närmare på hur det offentliga byggandet tidigare har fungerat. Både offentlig sektor och marknaden har visserligen förändrats mycket. Kommunerna är större, mer professionaliserade och mer regelstyrda. På byggmarknaden har utvecklingen har gått mot mer komplicerade kontraktstyper samtidigt som de stora företagen är mer dominerande. Hur påverkar sådana saker hur byggupphandlingen fungerar? Dessa förändringar gör det svårt att dra några lätta lärdomar från förr, men meningsfulla jämförelser torde ändå vara möjliga. Forskningen om hur den offentliga förvaltningen fungerade under 1900-talet är dock inte särskilt omfattande. Det är därför svårt att veta vad som egentligen skiljer dagens system från hur det fungerade tidigare, förutom vissa mer lättidentifierade strukturella förändringar. Som jämförelse kan t ex debatten om New Public Management (NPM) nämnas. Det mesta av forskningen kring NPM har ett påfallande kort perspektiv, vilket försvårar möjligheterna att identifiera vilka aspekter av hur dagens system fungerar som faktiskt är konsekvens av NPM och vilka delar som har betydligt djupare rötter. Det finns många delar av den svenska förvaltningens 1900-talshistoria som säkerligen skulle kunna erbjuda såväl positiva som avskräckande exempel. Det vore synd om vi inte kunde göra mer för att ta vara på dessa lärdomar, och här har sannerligen vi historiker en möjlighet att fylla en viktig lucka.


[1] https://www.svt.se/nyheter/lokalt/uppsala/smyginvigning-av-studenternas-100-miljoner-dyrare-an-beraknat

[2] Ericsson 2019, s. 182.

[3] Lundberg et al 2011.

[4] Flyvbjerg et al 2005.

[5] Ericsson 2019.

[6] Perioderna är olika långa av skäl som redovisas i avhandlingen.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s