Myten om den svenska byråkratin

Det här är del två i serien om skapelsemyter på Den arga historikern. I den undersöker Johan Ericsson bilden av den svenska byråkratin och dess djupgående rötter. Vad har den egentligen för stöd i forskningen? Vad vet vi om den svenska förvaltningens utveckling?

”Krånglig svensk byråkrati” sätter käpparna i hjulet för en snabb vaccineringsprocess beklagar sig Leif GW Persson i Aftonbladet. ”Det är ju så här i det här landet, mellan ett politisk beslut och verkställande ska det passera 100 byråkrater som ska hållas på gott humör, det tar sån tid” menar han och att ”det behövs lite action för att vaccinera, det är vi nog sämst i världen på”.

Anledningen att jag tar upp det här är inte för att diskutera den svenska hanteringen av coronavaccineringen. Det som är intressant med uttalandet är att det ger uttryck för en ganska vanligt förekommande uppfattning – att det skulle vara något speciellt med den svenska byråkratin. I det här fallet rör det sig om en bild av att den svenska byråkratin skulle vara extra krånglig och besvärlig. Ibland ses istället den svenska byråkratin med positiva ögon, som ovanligt effektiv och opartisk. Det finns dessutom ofta en föreställning om att det är något som nästan sitter i folklynnet. Svenskar är ovanligt förtjusta i ordning och reda och att följa regler, verkar vissa mena. I en artikel från SvD från 2008 kan vi till exempel läsa ”att köa är ett svenskt fenomen, som nu går på export” och i Per T Ohlssons bok om Sveriges politiska historia får vi veta att revolutionen 1809 präglades av ”byråkratisk formalism”, något som gjorde att det därför rörde sig om en ”sannerligen svensk revolution”.[1]

Finns det då några belägg för att det är något speciellt med den svenska byråkratin och vad vet vi egentligen om dess historiska utvecklingen? I en recension av Erik Bengtssons bok ”Världens jämlikaste land?” har jag tidigare hävdat att uppfattningen om att det finns en lång svensk tradition av ovanligt kompetent förvaltning, eller stark ”state capacity”, inte har särskilt starkt stöd i forskningen och kanske snarare är vad som kan kallas en ”nationalmyt”. Jag skulle här vilja utveckla den tankegången.

Till att börja med går det att konstatera att nutida forskning indikerar att den svenska förvaltningen står sig ganska väl i ett internationellt perspektiv. I de flesta mätningar av vad vi kan kalla ”förvaltningens kvalitet” får Sverige höga betyg. Jämfört med andra länder med liknande nivåer av BNP-capita sticker Sverige emellertid inte ut särskilt mycket.[2]

Hur är det då med byråkratiskt krångel? OECD sammanställer regelbundet en lista över hur mycket byråkratiskt krångel någon som vill bedriva affärsverksamhet behöver hantera i olika länder. Där ligger Sverige på tionde plats. En annorlunda bild får man om man tittar på enskilda komponenter. När det gäller lätthet att starta företag är Sverige bara rankat 39:a, efter länder från alla möjliga håll i världen, bygglovsprocessen anses vara lättare i 30 andra länder och i 79 länder är det lättare att få kredit. Att registrera fastighetstransaktioner är dock relativt enkelt, bara åtta länder rankas högre på den punkten. Sverige verkar inte vara särskilt unikt i något avseende.

Men den historiska utvecklingen då? Kanske ser det annorlunda ut där? Med tanke på hur stor plats byråkratin upptar i den svenska självbilden skulle man kunna tänka sig att det också finns gott om historiska studier över förvaltningens utveckling och funktionssätt i vårt land. Så är dock inte fallet. Istället finns det påfallande få studier om den svenska förvaltningen, särskilt som berör perioden efter 1800 och som har ett längre tidsperspektiv. Studier som jämför med andra länder finns i stort sett inte.

Hur kommer det sig då att vi fått för oss att det skulle vara något speciellt med den svenska förvaltningen? Viktigast här är förmodligen utvecklingen under 1600- och 1700-talen. Behovet av resurser för att finansiera de dyra krigen ledde till att det gjordes inventeringar av rikets tillgångar. I ett internationellt perspektiv var detta knappast unikt och verkligen inte tidigt. I Kina hade man i flera sekel haft betydligt bättre koll på hur mycket som producerades och därmed kunde beskattas. I England lät Wilhelm Erövraren genomföra en typ av folkbokföring redan i slutet på 1000-talet.[3] Inte heller under 1600-talet var utvecklingen i Sverige särskilt unik. I såväl England som Frankrike gjordes försök att skatta landets resurser inom ramen för vad som då kallades för politisk aritmetik och som kan sägas vara en slags föregångare till vår dags BNP-beräkningar. 

Det som ändå gjorde att Sverige kan sägas sticka ut under perioden är att landet trots sina ganska begränsade resurser – befolkningsmässigt var Sverige inte ett särskilt stort land – lyckades stå sig väl mot starkare makter. Under den period som vanligen kallas Stormaktstiden kunde Sverige således utnyttja de resurser man hade på ett effektivt sätt. Stundtals var så mycket som 3,5 procent av den svenska befolkningen utskrivna. Det kan jämföras med Frankrike som nådde ett maximum på ungefär två procent under samma period.[4] För befolkningen, som fick bära den huvudsakliga bördan, var det knappast särskilt välkommet, men det tyder ändå på att staten var effektiv på genomdriva det den satt sig för. Det är visserligen svårt att sätta en precis gräns mellan vad som ska tillskrivas förvaltningens förmåga å ena sidan och politiska preferenser och personliga kvaliteter å andra sidan. Givetvis krävs en viss grad av resursmobilisering för att lyckas i krig, men det krävs också strategi och tur. Utan en effektiv förvaltning är det dock svårt att se att krigslyckan skulle ha varat särskilt länge. 

Under 1700-talet kunde den infrastruktur som byggts upp under 1600-talet användas för att vidareutveckla statens möjligheter att utöva kontroll över sin befolkning genom det så kallade Tabellverket. Nu skapades en unik förmåga att upprätta statistik över befolkningen och dess utveckling. Återigen var det fråga om en europagemensam trend, men Sverige var både ovanligt tidigt ute och informationen ovanligt detaljerad.[5] Befolkningsstatistiken är förmodligen det fenomen som oftast lyfts fram som exempel på Sveriges särart. De här utvecklingsdragen har också fått stor plats i historieskrivningen och kommit att påverka hur vi förstår det moderna Sverige. I våra försök att förklara vad vi uppfattar som speciellt i nutiden söker vi ofta oss ofta tillbaka till historien. I och med att till exempel befolkningsstatistiken ofta lyfts fram blir det lätt att se det som något typiskt för Sverige. Det finns dock flera problem här. För det första varade inte detta övertag särskilt länge och för det andra utgjorde det bara en del av förvaltningen.

Bild: Statistisk tabell med uppgifter om döpta och begravna i Garde socken på Gotland från 1751. Hämtad från: https://riksarkivet.se/statistiska-tabeller.

Till att börja med försämrades Tabellverket ganska snabbt efter inrättande år 1749. Man hade svårt att rekrytera personal och från 1770-talet blev inrapportering allt mer bristfällig. Det blev visserligen bättre från början av 1800-talet, men ganska snart började också andra länder att ta efter och glappet mellan Sverige och andra västländer minskade. Den grundläggande strukturen där kyrkan förde bok över sina församlingsmedlemmar låg dock fast. Därutöver är det inte riktigt klart vad det egentligen säger om kvalitén på den svenska förvaltningen i stort. 

Även om den svenska befolkningsstatistiken historiskt sett är av ovanligt bra kvalitet så är det tveksamt om det går att ta det som garant för att även annan typ av informationsinhämtning utmärkte sig. Levnadskostnadsundersökningarna är ett exempel. Under 1800-talet blev arbetarklassens förhållanden allt mer uppmärksammade. Det ledde till att det i många länder genomfördes statistiska undersökningar för att belysa befolkningens levnadsstandard. I länder som Frankrike, England, USA och Belgien användes hushållsbudgetundersökningar under 1800-talet där nya statistiska metoder utvecklades. Även detta var något som spred sig i ekonomiskt utvecklade länder. Den första större svenska undersökningen gjordes i Stockholm 1907–1908, tio år efter Belgien och Danmark och ungefär samtidigt som Tyskland och Finland. 

Regelbundna och representativa undersökningar började göras på 1950-talet. Nederländerna och Irland var först, de började 1951. I Sverige kom man igång 1958, efter även Österrike, Danmark, Storbritannien och Frankrike.[6] Att vara framstående inom en gren betyder således inte att man automatiskt också är det ens inom andra närstående grenar. Om vi lyfter blicken och tar in andra aspekter av förvaltningen finns det ännu större anledning att fråga sig hur vi ska förstå den svenska byråkratin.

Ett exempel på det är hur det under 1700-talet förefaller ha varit vanligt med så kallade sinekurer, det vill säga att personer blev anställda och fick lön utan att för den sakens skull nödvändigtvis göra särskilt mycket. Bellman är den kanske mest kända innehavaren av den sådan under perioden. Förutom att vissa med hjälp av sina personliga kontakter kunde ha turen att få en stadig inkomst utan något egentligt krav på motprestation så jobbade många för staten utan i stort sett någon ersättning alls. Dessa så kallade extra ordinarie tjänster var vanligt förekommande långt in på 1800-talet.[7]Innehavarna hade inte någon fast anställning och knappt någon lön. Det ledde också till att det förmodligen var vanligt att sitta på flera sådana tjänster samtidigt. Rolf Adamsson skriver i sin bok om pressen och offentlighetsprincipen under 1800-talet – förutom att något sammanhållet forskningsläge om den offentliga förvaltningen inte står att finna – att ”det är lätt att prestera en riktigt elak skiss av kvaliteten i offentligt beslutsfattande och statlig förvaltning under den avsedda sengustavianska perioden.” Han skriver vidare att:

Överblicken över rikets samlade finanser var förbehållen en ringa flock av toppadministratörer. Att använda uttrycket ’rikets samlade finanser’ antyder en homogenitet som helt saknades. Det fanns en kompakt kärna som i princip var motståndskraftig mot förändringar sedan slutet av 1600-talet. På kamerala verk sysslade en del specialister med enskilda skattläggningsfrågor som ibland hade hundraåriga anor. I en del fall förmådde man inte bemästra vad som kanske borde kallas partiella statsbankrutter.[8]

Knappast idealtypen av en effektiv förvaltning. Exemplet pekar också mot en annan viktig poäng. I takt med att omvärlden utvecklas krävs ofta också att förvaltningen utvecklas. Det som var effektivt på 1600-talet var kanske inte den bästa lösningen för 1800-talet. Om staten var ovanligt bra på att extrahera resurser i form av bland annat skatter under 1600-talet så kan knappast detsamma sägas om 1800-talets Sverige. I slutet av 1700-talet var de jordägande böndernas makt relativ stark. De lyckades få igenom att skatten på land fixerades till ett fast belopp. När inflationen sedan blev hög betydde det att det reala skattetrycket sjönk och det blev svårare för staten att driva in de resurser som behövdes. En stor del av skatterna betalades dessutom fram till 1860-talet i natura. I och med att den statliga förvaltningen i allt större utsträckning koncentrerades till Stockholm under 1800-talet betydde det att staten blev aktiv som part på exempelvis spannmålsmarknaden för att kunna omvandla naturainkomsterna till reda pengar. Det som från början var en ganska effektiv lösning innebar nu en hel del extrajobb.[9]

Det här betyder nu inte att jag menar att den svenska förvaltningen var ovanligt dålig. Problem med nepotism och korruption var vanligt i det tidigmoderna Europa. Kanske var Sverige relativt förskonat i jämförelse med exempelvis Frankrike. Adamson poängterar också att det fanns många delar av förvaltningen som fungerade smidigt och bra, exempelvis statistiken om järnproduktionen. Poängen är snarare att det inte tagits något samlat grepp om hur förvaltningen faktiskt fungerade och systematiska jämförelse med andra länder finns inte heller. Med tanke på att vissa delar av förvaltningen verkar ha fungerat ganska bra medan andra fungerade ganska dåligt blir det dessutom vanskligt att lyfta ut enskilda lyckade, eller misslyckade, exempel för att påvisa generella drag. 

Liknande poänger kan göras för utvecklingen under senare delen av 1800-talet och under 1900-talet. Det finns forskning som visar på övergripande institutionella utvecklingsdrag och det finns studier som hanterat specifika ämbetsverk. Hur väl förvaltningen fungerat vet vi mindre om. Det är dock rimligt att tro att olika grenar på olika sätt och olika väl. Den tekniska utvecklingen gjorde att nya ämbetsverk inrättades. Dessa befolkades inte av jurister som tidigare varit vanligt utan istället av tekniskt utbildade tjänstemän. Deras kompetenser och deras verksamhetsområden gjorde att de fick andra förhållningsregler. Tekniskt inriktade myndigheter behövde till exempel inte följa de upphandlingsförordningar som fanns i samma utsträckning som traditionella myndigheter. Här var det mindre viktigt vilka procedurer som följdes och mer viktigt vilket utfallet blev. 

En annan viktig komponent som är en del av den offentliga förvaltningen men som ofta behandlas lite styvmoderligt är kommunerna. När de skapas i början på 1860-talet ansågs de utgöra en viktig motvikt till den centrala byråkratin. Istället för tjänstemän var det lekmän som styrde. Kommunerna hade få anställda och istället skötte politikerna själva större delen av förvaltningen. Smidighet och anpassningsförmåga var ledord här.[10] De formella reglerna de hade att förhålla sig till var få. De var alltså explicit utformade för att inte betungas av ”byråkratisk formalism”. Vad innebär det för hur vi ska förstå den svenska förvaltningen och i förlängningen också bilden av svensken som ovanligt formbunden?

För att försöka knyta ihop säcken är min poäng att det, på grund av att det saknas så pass mycket forskning om förvaltningen i nuläget, går att prata om myten om den svenska byråkratin. Det betyder inte att jag menar att bilden som finns nödvändigtvis är falsk, men den är inte heller egentligen baserad på särskilt starka empiriska grunder. På mer principiella grunder kan vi fråga oss om det verkligen är hjälpsamt att prata om en typisk svensk förvaltning. Både den historiska föränderligheten och mångfalden av myndigheter gör att det finns risk att den typen av karaktäristik skymmer mer än den belyser. Såväl överdrivna vrångbilder som obefogat förhärligande riskerar att göra mer skada än nytta. Om vi till exempel börjar leva på gamla meriter, som dessutom kanske inte ens stämmer särskilt väl, finns en påtaglig risk för hybris och att vi avfärdar viktiga lärdomar från andra länder. Finns det inte en påtaglig risk att arbetet med att utveckla en fungerande byråkrati blir lidande om man tror att den byråkratiska instinkten är mer eller mindre medfödd? Samtidigt finns det såklart ingen anledning att överdriva de problem som förekommer. Det förefaller tvivelaktigt att Sverige skulle vara unikt byråkratiskt. I USA är exempelvis DMV, Department of Motor Vehicles, ökänt för onödig och krånglig byråkrati. Huruvida det stämmer eller inte är mindre viktigt i sammanhanget. Och inte heller är det väl troligt att Sverige är mästare i köande. Fråga bara nästa britt du träffar på om vilket land som älskar köer mest. Föga förvånande anser jag att det behövs mer forskning om den svenska förvaltningen, gärna med jämförande perspektiv. Syftet är här inte att försöka identifiera något typiskt svenskt, utan snarare att hitta skillnader och likheter och vad som kan förklara dem. I bästa fall kan vi också dra lärdomar som vi kan ha nytta av i utvecklingen av framtidens förvaltning(ar).


[1] Ohlsson, Per T., Svensk politik, 2019, s. 55.

[2] Vaccaro, Andrea. ”Measures of State Capacity: Same Same, but Different?”, 2020. I den engelska litteraturen används begreppet ”state capacity” som inte har någon riktigt bra motsvarighet på svenska. Det är i strikt mening inte exakt samma sak som förvaltningens kvalitet utan snarare statens förmåga att få saker gjorda.

[3] Se t. ex. Stasavage, David. The Decline and Rise of Democracy: A Global History from Antiquity to Today, 2020.

[4] Lindegren, Jan. ”Men, money and means”, i Philippe Contamine (red.), War and Competition between States, 2000. 

[5] Sköld, Peter. ”The birth of population statistics in Sweden.” The History of the Family 9.1 (2004): 5-21.

[6] Gazeley, Ian, Rose Holmes, and Andrew Newell. ”The Household Budget Survey in Western Europe, 1795–1965”, 2018.

[7] Nilsson, Torbjörn. ”Staten och den oavsättlige ämbetsmannen—ett komplicerat förhållande.” Statsvetenskaplig tidskrift 102.2 (1999).

[8] Adamson, Rolf. Reformivriga tidningar och svårflörtad överhet: Stockholmspressen och den högre förvaltningen under 1820-talet. 2014, s. 25.

[9] Schön, Lennart, ”The Rise of the Fiscal State in Sweden 1800–1914”, i Cardoso, José Luís och Pedro Lains. Paying for the liberal state: the rise of public finance in nineteenth century Europe, 2009.

[10] Andersson, Hans. G., ”Kommunalideologin”, i Wallin, G., Andersson, H. G. & Andrén, N. (red.), Kommunerna i förvandling, 1973.

3 kommentarer på “Myten om den svenska byråkratin

  1. För att ge några illustrativa exempel kan jag rekommendera Hernando de Sotos (2000) bok ”The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else”, utgiven på svenska 2004 som ”Kapitalets mysterium”. Denne peruvianske nationalekonom, vars tes i kondenserad form, går ut på att ekonomisk utveckling hålls tillbaka i länder med svag, dåligt fungerande, äganderätt, har låtit göra en undersökning av hur många steg som en ansökan om att registrera sin egendom (eller liknande) behöver ta genom byråkratin i ett antal utvecklingsländer. (Den formella byråkratin, kanske ska tilläggas – det går säkert att lätta upp processen med lite pengar.) Det är ofta över 100 steg genom flera olika myndigheter, förvaltningar et cetera.

    Gillad av 1 person

  2. En kommentar till ‘myten om den svenska byråkratin’.

    Mycket intressant. Ett litet uppvaknande, då jag själv haft en hel del fördomar om den svenska byråkratin.

    Finns det någon internationell statistik på ‘generellt överklagande mot myndighet’ i form av processens längd, kostnad och utfall?

    Gillad av 1 person

    1. Hej! Kul att du uppskattade inlägget. Tyvärr har jag inte koll på om det finns någon sådan statistik. Möjligen skulle det kunna finnas hos t. ex. OECD eller liknande men det är osäkert.

      Gillad av 1 person

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com-logga

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s