Demokrati och ekonomisk tillväxt

Hur ser förhållandet egentligen ut mellan demokrati och ekonomisk tillväxt? I SvD skriver statsvetaren Anders Sundell att det är naturligt med ett visst mått av ekonomisk ojämlikhet i marknadsekonomier. Han menar dock att det föreligger en risk att den ekonomiska ojämlikheten blir så stor att det spiller över i politisk ojämlikhet vilket i sin tur leder till att ”både demokrati och ekonomi” stagnerar. Men hur ser förhållandet egentligen ut mellan politisk och ekonomisk jämlikhet? Sundell skriver förvisso i sin text att ”historien följer inga lagar” men verkar inte applicera det på sitt eget resonemang om ojämlikhet och tillväxt. Det är dessutom så att det inte finns några entydiga belägg för att politisk jämlikhet eller demokrati är bättre för ekonomisk tillväxt. Kina är väl kanske det tydligaste exemplet på det. Landet har haft världens högsta tillväxt de senaste decennierna samtidigt som det är långt ifrån en demokrati och har sett snabbt ökande ekonomisk ojämlikhet. Det finns också problem med Sundells resonemang om 1800-talets Sverige. Han skriver så här om det ojämna politiska systemet: 

”I slutet av 1800-talet var det få som fick rösta, och antalet röster var knutet till inkomst. Med ett sådant system är det givet att politiken kommer att gynna de redan besuttna. En politik för det allmänna bästa krävde en allmän rösträtt.”

Problemet med resonemanget är att både BNP per capita och arbetarlöner var bland de snabbast växande i världen under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet. Den politik som bedrevs var inte heller någon som ensidigt gynnade eliten, även om de kanske framförallt drevs av egenintresse. Från mitten av 1800-talet ökade statsskulden i snabb takt. Till skillnad från tidigare perioder gick resurserna nu inte till att finansiera krig utan till investeringar. Järnvägarna är väl kanske det främsta exemplet som gynnade såväl eliten som stora delar av befolkningen. Samtidigt skedde också stora investeringar på kommunal nivå där det anlades bland annat skolor, gasverk, vattenledningar och hamnar. Det var alltså investeringar som förmodligen inte gjordes med den stora massans välbefinnande i åtanke, men som med stor sannolikhet hade en positiv effekt på tillväxten. Ekonomisk-historikerna Thor Berger och Jens Andersson har därtill funnit att orter i Sverige som hade högre politisk ojämlikhet också investerade mer pengar i det lokala skolväsendet. 

Syftet med den här texten är inte att säga att det är dåligt med politisk jämlikhet eller att ekonomisk ojämlikhet är bra för tillväxt. Det finns också goda skäl att vara orolig för utvecklingen med gigantiska monopolistiska företag – Google, Facebook och Amazon med flera – som Sundell varnar för. Förhållandet mellan politisk ojämlikhet, ekonomisk tillväxt och inkluderande politik är dock betydligt mer komplicerad än vad Sundell ger sken av. 

Myten om den svenska byråkratin

Det här är del två i serien om skapelsemyter på Den arga historikern. I den undersöker Johan Ericsson bilden av den svenska byråkratin och dess djupgående rötter. Vad har den egentligen för stöd i forskningen? Vad vet vi om den svenska förvaltningens utveckling?

”Krånglig svensk byråkrati” sätter käpparna i hjulet för en snabb vaccineringsprocess beklagar sig Leif GW Persson i Aftonbladet. ”Det är ju så här i det här landet, mellan ett politisk beslut och verkställande ska det passera 100 byråkrater som ska hållas på gott humör, det tar sån tid” menar han och att ”det behövs lite action för att vaccinera, det är vi nog sämst i världen på”.

Anledningen att jag tar upp det här är inte för att diskutera den svenska hanteringen av coronavaccineringen. Det som är intressant med uttalandet är att det ger uttryck för en ganska vanligt förekommande uppfattning – att det skulle vara något speciellt med den svenska byråkratin. I det här fallet rör det sig om en bild av att den svenska byråkratin skulle vara extra krånglig och besvärlig. Ibland ses istället den svenska byråkratin med positiva ögon, som ovanligt effektiv och opartisk. Det finns dessutom ofta en föreställning om att det är något som nästan sitter i folklynnet. Svenskar är ovanligt förtjusta i ordning och reda och att följa regler, verkar vissa mena. I en artikel från SvD från 2008 kan vi till exempel läsa ”att köa är ett svenskt fenomen, som nu går på export” och i Per T Ohlssons bok om Sveriges politiska historia får vi veta att revolutionen 1809 präglades av ”byråkratisk formalism”, något som gjorde att det därför rörde sig om en ”sannerligen svensk revolution”.[1]

Finns det då några belägg för att det är något speciellt med den svenska byråkratin och vad vet vi egentligen om dess historiska utvecklingen? I en recension av Erik Bengtssons bok ”Världens jämlikaste land?” har jag tidigare hävdat att uppfattningen om att det finns en lång svensk tradition av ovanligt kompetent förvaltning, eller stark ”state capacity”, inte har särskilt starkt stöd i forskningen och kanske snarare är vad som kan kallas en ”nationalmyt”. Jag skulle här vilja utveckla den tankegången.

Till att börja med går det att konstatera att nutida forskning indikerar att den svenska förvaltningen står sig ganska väl i ett internationellt perspektiv. I de flesta mätningar av vad vi kan kalla ”förvaltningens kvalitet” får Sverige höga betyg. Jämfört med andra länder med liknande nivåer av BNP-capita sticker Sverige emellertid inte ut särskilt mycket.[2]

Hur är det då med byråkratiskt krångel? OECD sammanställer regelbundet en lista över hur mycket byråkratiskt krångel någon som vill bedriva affärsverksamhet behöver hantera i olika länder. Där ligger Sverige på tionde plats. En annorlunda bild får man om man tittar på enskilda komponenter. När det gäller lätthet att starta företag är Sverige bara rankat 39:a, efter länder från alla möjliga håll i världen, bygglovsprocessen anses vara lättare i 30 andra länder och i 79 länder är det lättare att få kredit. Att registrera fastighetstransaktioner är dock relativt enkelt, bara åtta länder rankas högre på den punkten. Sverige verkar inte vara särskilt unikt i något avseende.

Men den historiska utvecklingen då? Kanske ser det annorlunda ut där? Med tanke på hur stor plats byråkratin upptar i den svenska självbilden skulle man kunna tänka sig att det också finns gott om historiska studier över förvaltningens utveckling och funktionssätt i vårt land. Så är dock inte fallet. Istället finns det påfallande få studier om den svenska förvaltningen, särskilt som berör perioden efter 1800 och som har ett längre tidsperspektiv. Studier som jämför med andra länder finns i stort sett inte.

Hur kommer det sig då att vi fått för oss att det skulle vara något speciellt med den svenska förvaltningen? Viktigast här är förmodligen utvecklingen under 1600- och 1700-talen. Behovet av resurser för att finansiera de dyra krigen ledde till att det gjordes inventeringar av rikets tillgångar. I ett internationellt perspektiv var detta knappast unikt och verkligen inte tidigt. I Kina hade man i flera sekel haft betydligt bättre koll på hur mycket som producerades och därmed kunde beskattas. I England lät Wilhelm Erövraren genomföra en typ av folkbokföring redan i slutet på 1000-talet.[3] Inte heller under 1600-talet var utvecklingen i Sverige särskilt unik. I såväl England som Frankrike gjordes försök att skatta landets resurser inom ramen för vad som då kallades för politisk aritmetik och som kan sägas vara en slags föregångare till vår dags BNP-beräkningar. 

Det som ändå gjorde att Sverige kan sägas sticka ut under perioden är att landet trots sina ganska begränsade resurser – befolkningsmässigt var Sverige inte ett särskilt stort land – lyckades stå sig väl mot starkare makter. Under den period som vanligen kallas Stormaktstiden kunde Sverige således utnyttja de resurser man hade på ett effektivt sätt. Stundtals var så mycket som 3,5 procent av den svenska befolkningen utskrivna. Det kan jämföras med Frankrike som nådde ett maximum på ungefär två procent under samma period.[4] För befolkningen, som fick bära den huvudsakliga bördan, var det knappast särskilt välkommet, men det tyder ändå på att staten var effektiv på genomdriva det den satt sig för. Det är visserligen svårt att sätta en precis gräns mellan vad som ska tillskrivas förvaltningens förmåga å ena sidan och politiska preferenser och personliga kvaliteter å andra sidan. Givetvis krävs en viss grad av resursmobilisering för att lyckas i krig, men det krävs också strategi och tur. Utan en effektiv förvaltning är det dock svårt att se att krigslyckan skulle ha varat särskilt länge. 

Under 1700-talet kunde den infrastruktur som byggts upp under 1600-talet användas för att vidareutveckla statens möjligheter att utöva kontroll över sin befolkning genom det så kallade Tabellverket. Nu skapades en unik förmåga att upprätta statistik över befolkningen och dess utveckling. Återigen var det fråga om en europagemensam trend, men Sverige var både ovanligt tidigt ute och informationen ovanligt detaljerad.[5] Befolkningsstatistiken är förmodligen det fenomen som oftast lyfts fram som exempel på Sveriges särart. De här utvecklingsdragen har också fått stor plats i historieskrivningen och kommit att påverka hur vi förstår det moderna Sverige. I våra försök att förklara vad vi uppfattar som speciellt i nutiden söker vi ofta oss ofta tillbaka till historien. I och med att till exempel befolkningsstatistiken ofta lyfts fram blir det lätt att se det som något typiskt för Sverige. Det finns dock flera problem här. För det första varade inte detta övertag särskilt länge och för det andra utgjorde det bara en del av förvaltningen.

Bild: Statistisk tabell med uppgifter om döpta och begravna i Garde socken på Gotland från 1751. Hämtad från: https://riksarkivet.se/statistiska-tabeller.

Till att börja med försämrades Tabellverket ganska snabbt efter inrättande år 1749. Man hade svårt att rekrytera personal och från 1770-talet blev inrapportering allt mer bristfällig. Det blev visserligen bättre från början av 1800-talet, men ganska snart började också andra länder att ta efter och glappet mellan Sverige och andra västländer minskade. Den grundläggande strukturen där kyrkan förde bok över sina församlingsmedlemmar låg dock fast. Därutöver är det inte riktigt klart vad det egentligen säger om kvalitén på den svenska förvaltningen i stort. 

Även om den svenska befolkningsstatistiken historiskt sett är av ovanligt bra kvalitet så är det tveksamt om det går att ta det som garant för att även annan typ av informationsinhämtning utmärkte sig. Levnadskostnadsundersökningarna är ett exempel. Under 1800-talet blev arbetarklassens förhållanden allt mer uppmärksammade. Det ledde till att det i många länder genomfördes statistiska undersökningar för att belysa befolkningens levnadsstandard. I länder som Frankrike, England, USA och Belgien användes hushållsbudgetundersökningar under 1800-talet där nya statistiska metoder utvecklades. Även detta var något som spred sig i ekonomiskt utvecklade länder. Den första större svenska undersökningen gjordes i Stockholm 1907–1908, tio år efter Belgien och Danmark och ungefär samtidigt som Tyskland och Finland. 

Regelbundna och representativa undersökningar började göras på 1950-talet. Nederländerna och Irland var först, de började 1951. I Sverige kom man igång 1958, efter även Österrike, Danmark, Storbritannien och Frankrike.[6] Att vara framstående inom en gren betyder således inte att man automatiskt också är det ens inom andra närstående grenar. Om vi lyfter blicken och tar in andra aspekter av förvaltningen finns det ännu större anledning att fråga sig hur vi ska förstå den svenska byråkratin.

Ett exempel på det är hur det under 1700-talet förefaller ha varit vanligt med så kallade sinekurer, det vill säga att personer blev anställda och fick lön utan att för den sakens skull nödvändigtvis göra särskilt mycket. Bellman är den kanske mest kända innehavaren av den sådan under perioden. Förutom att vissa med hjälp av sina personliga kontakter kunde ha turen att få en stadig inkomst utan något egentligt krav på motprestation så jobbade många för staten utan i stort sett någon ersättning alls. Dessa så kallade extra ordinarie tjänster var vanligt förekommande långt in på 1800-talet.[7]Innehavarna hade inte någon fast anställning och knappt någon lön. Det ledde också till att det förmodligen var vanligt att sitta på flera sådana tjänster samtidigt. Rolf Adamsson skriver i sin bok om pressen och offentlighetsprincipen under 1800-talet – förutom att något sammanhållet forskningsläge om den offentliga förvaltningen inte står att finna – att ”det är lätt att prestera en riktigt elak skiss av kvaliteten i offentligt beslutsfattande och statlig förvaltning under den avsedda sengustavianska perioden.” Han skriver vidare att:

Överblicken över rikets samlade finanser var förbehållen en ringa flock av toppadministratörer. Att använda uttrycket ’rikets samlade finanser’ antyder en homogenitet som helt saknades. Det fanns en kompakt kärna som i princip var motståndskraftig mot förändringar sedan slutet av 1600-talet. På kamerala verk sysslade en del specialister med enskilda skattläggningsfrågor som ibland hade hundraåriga anor. I en del fall förmådde man inte bemästra vad som kanske borde kallas partiella statsbankrutter.[8]

Knappast idealtypen av en effektiv förvaltning. Exemplet pekar också mot en annan viktig poäng. I takt med att omvärlden utvecklas krävs ofta också att förvaltningen utvecklas. Det som var effektivt på 1600-talet var kanske inte den bästa lösningen för 1800-talet. Om staten var ovanligt bra på att extrahera resurser i form av bland annat skatter under 1600-talet så kan knappast detsamma sägas om 1800-talets Sverige. I slutet av 1700-talet var de jordägande böndernas makt relativ stark. De lyckades få igenom att skatten på land fixerades till ett fast belopp. När inflationen sedan blev hög betydde det att det reala skattetrycket sjönk och det blev svårare för staten att driva in de resurser som behövdes. En stor del av skatterna betalades dessutom fram till 1860-talet i natura. I och med att den statliga förvaltningen i allt större utsträckning koncentrerades till Stockholm under 1800-talet betydde det att staten blev aktiv som part på exempelvis spannmålsmarknaden för att kunna omvandla naturainkomsterna till reda pengar. Det som från början var en ganska effektiv lösning innebar nu en hel del extrajobb.[9]

Det här betyder nu inte att jag menar att den svenska förvaltningen var ovanligt dålig. Problem med nepotism och korruption var vanligt i det tidigmoderna Europa. Kanske var Sverige relativt förskonat i jämförelse med exempelvis Frankrike. Adamson poängterar också att det fanns många delar av förvaltningen som fungerade smidigt och bra, exempelvis statistiken om järnproduktionen. Poängen är snarare att det inte tagits något samlat grepp om hur förvaltningen faktiskt fungerade och systematiska jämförelse med andra länder finns inte heller. Med tanke på att vissa delar av förvaltningen verkar ha fungerat ganska bra medan andra fungerade ganska dåligt blir det dessutom vanskligt att lyfta ut enskilda lyckade, eller misslyckade, exempel för att påvisa generella drag. 

Liknande poänger kan göras för utvecklingen under senare delen av 1800-talet och under 1900-talet. Det finns forskning som visar på övergripande institutionella utvecklingsdrag och det finns studier som hanterat specifika ämbetsverk. Hur väl förvaltningen fungerat vet vi mindre om. Det är dock rimligt att tro att olika grenar på olika sätt och olika väl. Den tekniska utvecklingen gjorde att nya ämbetsverk inrättades. Dessa befolkades inte av jurister som tidigare varit vanligt utan istället av tekniskt utbildade tjänstemän. Deras kompetenser och deras verksamhetsområden gjorde att de fick andra förhållningsregler. Tekniskt inriktade myndigheter behövde till exempel inte följa de upphandlingsförordningar som fanns i samma utsträckning som traditionella myndigheter. Här var det mindre viktigt vilka procedurer som följdes och mer viktigt vilket utfallet blev. 

En annan viktig komponent som är en del av den offentliga förvaltningen men som ofta behandlas lite styvmoderligt är kommunerna. När de skapas i början på 1860-talet ansågs de utgöra en viktig motvikt till den centrala byråkratin. Istället för tjänstemän var det lekmän som styrde. Kommunerna hade få anställda och istället skötte politikerna själva större delen av förvaltningen. Smidighet och anpassningsförmåga var ledord här.[10] De formella reglerna de hade att förhålla sig till var få. De var alltså explicit utformade för att inte betungas av ”byråkratisk formalism”. Vad innebär det för hur vi ska förstå den svenska förvaltningen och i förlängningen också bilden av svensken som ovanligt formbunden?

För att försöka knyta ihop säcken är min poäng att det, på grund av att det saknas så pass mycket forskning om förvaltningen i nuläget, går att prata om myten om den svenska byråkratin. Det betyder inte att jag menar att bilden som finns nödvändigtvis är falsk, men den är inte heller egentligen baserad på särskilt starka empiriska grunder. På mer principiella grunder kan vi fråga oss om det verkligen är hjälpsamt att prata om en typisk svensk förvaltning. Både den historiska föränderligheten och mångfalden av myndigheter gör att det finns risk att den typen av karaktäristik skymmer mer än den belyser. Såväl överdrivna vrångbilder som obefogat förhärligande riskerar att göra mer skada än nytta. Om vi till exempel börjar leva på gamla meriter, som dessutom kanske inte ens stämmer särskilt väl, finns en påtaglig risk för hybris och att vi avfärdar viktiga lärdomar från andra länder. Finns det inte en påtaglig risk att arbetet med att utveckla en fungerande byråkrati blir lidande om man tror att den byråkratiska instinkten är mer eller mindre medfödd? Samtidigt finns det såklart ingen anledning att överdriva de problem som förekommer. Det förefaller tvivelaktigt att Sverige skulle vara unikt byråkratiskt. I USA är exempelvis DMV, Department of Motor Vehicles, ökänt för onödig och krånglig byråkrati. Huruvida det stämmer eller inte är mindre viktigt i sammanhanget. Och inte heller är det väl troligt att Sverige är mästare i köande. Fråga bara nästa britt du träffar på om vilket land som älskar köer mest. Föga förvånande anser jag att det behövs mer forskning om den svenska förvaltningen, gärna med jämförande perspektiv. Syftet är här inte att försöka identifiera något typiskt svenskt, utan snarare att hitta skillnader och likheter och vad som kan förklara dem. I bästa fall kan vi också dra lärdomar som vi kan ha nytta av i utvecklingen av framtidens förvaltning(ar).


[1] Ohlsson, Per T., Svensk politik, 2019, s. 55.

[2] Vaccaro, Andrea. ”Measures of State Capacity: Same Same, but Different?”, 2020. I den engelska litteraturen används begreppet ”state capacity” som inte har någon riktigt bra motsvarighet på svenska. Det är i strikt mening inte exakt samma sak som förvaltningens kvalitet utan snarare statens förmåga att få saker gjorda.

[3] Se t. ex. Stasavage, David. The Decline and Rise of Democracy: A Global History from Antiquity to Today, 2020.

[4] Lindegren, Jan. ”Men, money and means”, i Philippe Contamine (red.), War and Competition between States, 2000. 

[5] Sköld, Peter. ”The birth of population statistics in Sweden.” The History of the Family 9.1 (2004): 5-21.

[6] Gazeley, Ian, Rose Holmes, and Andrew Newell. ”The Household Budget Survey in Western Europe, 1795–1965”, 2018.

[7] Nilsson, Torbjörn. ”Staten och den oavsättlige ämbetsmannen—ett komplicerat förhållande.” Statsvetenskaplig tidskrift 102.2 (1999).

[8] Adamson, Rolf. Reformivriga tidningar och svårflörtad överhet: Stockholmspressen och den högre förvaltningen under 1820-talet. 2014, s. 25.

[9] Schön, Lennart, ”The Rise of the Fiscal State in Sweden 1800–1914”, i Cardoso, José Luís och Pedro Lains. Paying for the liberal state: the rise of public finance in nineteenth century Europe, 2009.

[10] Andersson, Hans. G., ”Kommunalideologin”, i Wallin, G., Andersson, H. G. & Andrén, N. (red.), Kommunerna i förvandling, 1973.

Om den svenska jämlikhetens ursprung: Recension av Erik Bengtssons ”Världens jämlikaste land?”

I dagarna släpptes boken ”Världens jämlikaste land?”, skriven av ekonomhistorikern Erik Bengtsson vid Lunds universitet. Syftet med boken är att utröna hur det kom sig att Sverige blev det land i världen med lägst ojämlikhet under andra halvan av 1900-talet. Det är onekligen en ambitiös uppgift Bengtsson tar sig an, särskilt med tanke på att han inte bara, eller ens framförallt, presenterar sin egen förklaring till fenomenet, utan för att han vinnlägger sig om att grundligt försöka slå håll på en alternativ tolkningsmodell som fått stort genomslag på senare år. Denna modell förknippas kanske mest med Lars Trägårdh och Henrik Berggren, som i boken ”Är svensken människa?” förde fram tesen att Sverige karaktäriseras av en unik kombination av individualistiska värderingar och en omfattande välfärdsstat. Denna till synes paradoxala hållning, som Trägårdh och Berggren kallar statsindividualism, har enligt dem sina rötter i tidigmodern tid. Baserat på framförallt Eva Österbergs forskning menar de att det i Sverige länge funnits en ”förhandlingskultur”. Istället för att tillgripa våld valde bönderna att föra sin kamp genom officiellt sanktionerade kanaler som riksdag och ting. Även om det inte var fråga om någon demokrati fanns det ändå en ömsesidighet mellan krona och undersåtar. På så sätt byggdes tillit till staten, något som sedan utgjorde grunden till välfärdsstaten. Bengtsson menar att det här är en variant på ett tema som fått stor spridning både inom historieforskningen och samhällsdebatten i stort. Han sammanfattar det som ”Sverige framställs som ett land med en lång historia av folkstyre, och därmed också mildare samhällskonflikter och mera samförståndskultur än vad andra länder haft” (s. 16). Det här är en tolkning Bengtsson vänder sig emot och som en stor del av boken går ut på att motbevisa.

Boken består av sex kapitel. ”Idén om en jämlik bondedriven och fredlig historia”, som han med inspiration från historikern Mary Hilson kallar ”svenskarnas nationalmyt”, tillägnas de två första empiriska kapitlen, och ungefär hälften av boken. Bengtsson tar här ett långt och brett perspektiv. Kapitel två behandlar perioden 1750–1850 och kapitel tre perioden 1850–1917. Förutom att han alltså behandlar nästan 170 års utveckling inkluderar han en analys av politik, ekonomi och ideologi, allt på drygt 80 sidor. Det breda anslaget är en av bokens styrkor, men öppnar också upp för kritik, något jag kommer komma tillbaka till. I de två resterande empiriska kapitlen behandlas åren efter 1917 och där presenteras först Bengtssons egen förklaring till den moderna svenska jämlikheten och därefter följer en diskussion om effekterna av välfärdsstaten under efterkrigstiden samt dess eventuella fall de senaste decennierna. Jag kommer huvudsakligen att uppehålla mig vid kapitel 1–4 eftersom det är i dessa som bokens syfte huvudsakligen behandlas och det är också främst där Bengtssons bidrag till den historiografiska debatten återfinns.

I boken tar sig Bengtsson således an två uppgifter. För det första vill han visa att den svenska jämlikheten inte kan förklaras med en djupt rotad historisk tradition av jämlika bönder. För det andra vill han belägga att den historiska jämlikheten istället tvärtom är sprungen ur en ovanligt stark politisk och ekonomisk ojämlikhet, som i sin tur banade väg för en brett förankrad folkrörelse som kunde föra en omfördelande politik och på så sätt skapa jämlikhet. Jag kommer först att granska hur väl han lyckas med båda dessa ansatser och sedan föra en bredare diskussion om hur vi kan förstå bokens bidrag till den historiska forskningen.

De två första kapitlen behandlar vad Bengtsson något okonventionellt kallar för ”den gamla regimen”. Vanligtvis brukar den gamla regimens fall förläggas till slutet av 1700-talet och hänger samman med att den franska revolutionen sägs ha satt punkt för l’ancien régime. Genom att kategorisera även 1800-talet, och början av 1900-talet för den delen, som en del av den gamla regimen vill Bengtsson betona att den största förändringen skedde i samband med rösträttens genombrott. Detta grepp har sina poänger, särskilt i en svensk kontext. Visserligen kan man argumentera för att exempelvis statsvälvningen 1809 utgjorde en viktig vändpunkt, eller att 1800-talets näringslivs- och förvaltningsreformer innebar ett relativt tydligt brott med en äldre samhällsmodell. Utifrån Bengtssons perspektiv, med ekonomisk och politisk jämlikhet i fokus, är hans val dock inte alls opassande.

I det andra kapitlet, som behandlar perioden 1750–1850, är syftet att ge en motbild till ”bondefokuserade historiska narrativ” där det är ”de självägande bönderna som står i fokus” (s. 53). Istället för att främst diskutera motsättningen mellan adel, bönder och kronan fokuserar han på adeln, frälsebönder och andra icke-ägande kategorier människor, så som tjänstefolk. Bengtsson behandlar bland annat olika gruppers privilegier och skyldigheter, lagstiftning som reglerade tjänstefolkets anställning och fördelningen av resurser i samhället. I vissa avseenden är resonemanget klart övertygande. Bengtsson anför här bland annat statistik som han producerat i andra sammanhang tillsammans med kollegor: att Sverige inte var ekonomiskt jämställt råder inga tvivel om. Även om det såklart finns problem med metoden som används, analyser av bouppteckningar, finns det inga skäl att tro att de problemen skulle vara så stora att de övergripande resultaten blir felaktiga. Stundtals är formuleringarna kanske något väl skarpa, men överlag framstår det som en rimlig karaktärisering av perioden. Även om det på flera sätt är ett klokt val att lägga större vikt vid de egendomslösa så saknar jag en mer utförlig diskussion om de jordägande bönderna. De flesta som inkluderat bondeståndet i sina förklaringsmodeller är medvetna om att inte alla som bodde på landsbygden var fria och självägande. Jag är inte helt övertygad om att han genom att välja att fokusera på de som inte var det lyckas ogiltigförklara idéerna om böndernas betydelse för den svenska utvecklingen.

Inte heller efter 1850 finner Bengtsson några belägg för att Sverige skulle ha varit särskilt jämlikt, varken ekonomiskt, politiskt eller socialt. Tvärtom verkar ojämlikheten istället på många sätt ha växt ytterligare. Förmögenhetsojämlikheten ökade, och inkomstojämlikheten, mätt som andelen av nationalinkomsten som tillföll de rikaste, var hög i internationell och historisk jämförelse. På den politiska arenan ledde inte ståndsriksdagens avskaffande till en demokratisering. Tvåkammarriksdagen var istället extremt exkluderande med en första kammare som var ovanligt konservativ kombinerat med en graderad rösträtt baserad på inkomst och förmögenhet och som gjorde att bara en liten minoritet i praktiken hade rösträtt. Detta avspeglades också i politiken. Näringslivsreformer genomfördes visserligen, men det fanns många repressiva drag kvar. Bengtsson beskriver det som att ”ekonomisk makt (pengar) gav politisk makt, och de använde sin politiska makt till att befästa sin ekonomiska makt” (s. 88). Som exempel anges bland annat hur socialistiska agitatorer övervakades och fängslades.

Även för denna period visar Bengtsson på ett övertygande vis att Sverige inte var ovanligt jämlikt. Återigen går det dock att komma med vissa invändningar mot framställningen. Bengtsson lyfter fram skillnader i längd på 1800-talet där värnpliktiga vars fäder var grovarbetare var kortare än de vars fäder var tjänstemän. Söner till större jordägare var längre än söner till lantarbetare. På 1900-talet fanns fortfarande en skillnad, men den hade minskat. Bengtsson går sedan vidare till att jämföra Sverige så som det såg ut under 1800-talets första hälft med resultat från andra länder från olika perioder under 1800-talet och visar att Sverige inte stack ut som ovanligt jämlikt. Att skillnaderna minskade under 1900-talet tolkar Bengtsson som ett resultat av ”den kombination av ökad jämlikhet i inkomster och resurser som vi vet skedde vid 1900-talets mitt jämfört med 1800-talet.” (s. 68). Det är en intressant iakttagelse, men också problematisk. Statistiken är hämtad från ekonomhistorikern Stefan Öbergs forskning, och om man granskar den tabell varifrån Bengtsson tar sin data ser man att den kohort som föddes 1861–1910, det vill säga innan välfärdsstaten, för flera grupper uppvisar mindre sociala skillnader i längd än senare kohorter.[1] Läsaren skulle också kunna vara intresserad att veta att medellängden på 1830-talet var högre i Sverige än i Storbritannien, Nederländerna, Frankrike, Tyskland och Spanien och att den i Sverige ökade mer än i alla dessa länder, undantaget Nederländerna, fram till åtminstone 1910-talet vilket också ligger i linje med att arbetare såg en ganska kraftig reallöneutveckling under 1800-talet.[2] När Bengtsson skriver att politiken gick ut på att gynna de rika så har han inte fel, det var säkerligen syftet. Om man däremot jämför med hur det ser ut i dagens USA är det påtagligt hur den ekonomiska tillväxten, trots elitens ansträngningar, också till viss del kom arbetarklassen till del. Vad det beror på är inte helt klart, men det tyder på att det inte bara är omfördelande politik, vilket man får intrycket av att Bengtsson menar, som har betydelse för hur samhällets tillgångar fördelas, utan också andra faktorer som till exempel migration och globalisering.

Så hur menar då Bengtsson att vi ska förstå hur det kom sig att Sverige blev världens mest jämlika land? Inte var det på grund av att Sverige sedan tidigare var ovanligt jämlikt i alla fall. Jag kan inte på det här utrymmet göra argumentet full rättvisa, men i korthet går hans tolkning något paradoxalt ut på att det var den höga graden av ojämlikhet under 1800-talet som utgjorde grunden till att Sverige kom att bli så jämlikt. Förklaringen är politisk. Eftersom en så stor del av befolkningen var exkluderad från den politiska arenan framkom en ”bred och folklig koalition av ”småfolk” som inkluderade arbetare och lägre medelklass, med demokratisering och brett progressiva målsättningar gemensamt” (s. 108). Elitdominansen genererade alltså en motreaktion i form av folkrörelserna, och ur folkrörelserna växte en ovanligt stark arbetarrörelse fram. Arbetarrörelsen kunde sedan dra nytta av ”den kompetenta staten” – som till skillnad från jämlikheten hade en lång tradition enligt Bengtsson – för att genomföra sina reformer, och socialliberaler som bildade allians med arbetarna i rösträttsfrågan (s. 151).

Är det då ett övertygande resonemang? Mitt svar måste bli nja. Bengtsson jämför utvecklingen i Sverige med den ibland annat England och i Tyskland, där rösträtten utvidgades betydligt tidigare än i Sverige. Det innebar också att arbetarrörelsen utgjorde ett tydligare hot under 1800-talet i dessa länder än i Sverige. I Tyskland, och även i USA, hanterades detta hot med en ganska hög grad av repression gentemot arbetarrörelsen men också genom röstfusk. I England var de konservativa tidigt tvungna att försöka locka röster från arbetarna och anpassade sig därför på ett sätt som inte skedde i Sverige. När industrisamhället började slå igenom i Sverige var de konservativa därför dåligt förberedda och förmådde inte utgöra ett alternativ för arbetare. Problemet med den här förklaringen uppstår om vi inkluderar Danmark och Norge i analysen. Bengtsson lyfter vid några tillfällen fram att Norge under 1800-talet på flera olika sätt var mer jämlikt än Sverige, åtminstone politiskt. En betydligt större andel av befolkningen hade under 1800-talet rösträtt i både Norge och Danmark. Trots det blev Arbeiderpartiet i Norge och Socialdemokratiet i Danmark väl så dominanta. Det är svårt att få ihop med Bengtssons förklaringsmodell. Det är lite synd att Bengtsson inte riktigt löper den komparativa linan ut, det hade behövts för att övertyga åtminstone mig. Det är också intressant att Bengtsson hänvisar till att Sverige länge haft en kompetent förvaltning. Stödet i forskningen för det skulle jag vilja påstå är betydligt svagare än många nog vill tro, och jag har inte sett att någon egentligen tagit ett allvarligt grepp om frågan ur långt perspektiv och med rigorösa metoder. Möjligen faller Bengtsson själv här i fällan att luta sig mot en av våra så kallade nationalmyter.

Så hur ska vi då bedöma boken? Till att börja med vill jag ge Bengtsson en eloge för att han väljer att ta sig en viktig och intressant frågeställning med en inställning att vara både grundlig och tillgänglig. Boken är ganska kort, under 200 sidor, och språket är lättförståeligt. Det är tydligt att ambitionen är att nå utanför akademin, vilket visar sig inte minst i den debattartikel som publicerades i Dagens Nyheter, författad tillsammans med Daniel Suhonen, när boken lanserades. Om humaniora och samhällsvetenskap vill hävda att den fyller en viktig roll i samhället så måste den också synas i och interagera med samhället. Som jag pekade på tidigare kan emellertid kombinationen av en stor fråga och ett relativt litet och lättillgängligt format också innebära svårigheter. Jag misstänker att det delvis är på grund av detta som det stundtals blir lite väl svepande, både i hanteringen av tidigare forskning och i karakteriseringen av de olika perioderna. Det blir mest problematiskt när Bengtsson ska positionera sig gentemot den tidigare forskningen. Som han själv påpekar är det inte en enhetlig skolbildning han vänder sig emot. Tvärt om är det en lång rad olika forskare och samhällsdebattörer som på olika sätt använt sig av de fria bönderna och det lokala självstyret som förklaringsmodell. Hur de har gjort det skiljer sig ganska betydligt åt. Även om Bengtsson är medveten om det och tar upp det flera gånger så glider han ofta över i att tala om ”gängse berättelser” om Sverige. Den mångfald av röster som finns klumpas då ihop till en typ av berättelse om Sverige som Bengtsson argumenterar emot, en version av det hela som ligger nära den som framförts av företrädelsevis Lars Trägårdh. Skillnaderna mellan de olika varianterna är dock viktiga. Det är framförallt nämnde Trägårdh som för fram idén om att jämlikheten som sådan skulle vara grundad i någon form proto-demokrati och jämlik kultur. I exempelvis Eva Österbergs och Peter Aronssons forskning läggs istället fokus på en förhandlings- och samförståndskultur som låg till grund för en svensk modell. Det här är inte något som Bengtsson inte är medveten om och inte heller något han döljer. Tvärtom lyfter han fram att Österberg inte säger något om ekonomisk jämlikhet eller rösträtt och att hans tolkningsmodell inte nödvändigtvis ens står i motsats till hennes tolkning. Den nyanseringen försvinner dock ofta i den löpande framställningen. Det är med andra ord inte alltid tydligt på vilket sätt den empiri som åberopas är relevant. Den förklaring till den svenska jämlikheten som förts fram av Lars Trägårdh känns föga övertygande, där ger jag Bengtsson helt rätt. Andra modeller, som den om samförståndsanda eller vikten av att bönderna var representerade i riksdagen tycker jag inte att han riktigt kommer åt alternativt att han inte riktigt tar sig an. Bengtsson har förvisso rätt i att frälsebönderna ofta glöms bort, men det tar inte bort det faktum att bönderna var ovanligt väl representerade i riksdagen. På samma sätt är det sant att det inte bara var i Sverige som det fördes dialog mellan makten och bönderna, men de flesta som lyfter fram den aspekten påstår inte heller att det var unikt för Sverige, utan bara att det var en av flera aspekter som kan hjälpa till att förklara senare tiders utveckling. Bengtsson skriver själv att ”Några slags kulturella strömningar av egalitära värderingar kan ha varit en möjliggörande faktor i 1900-talets bygge, men inte tillräcklig” (s. 193, kursivering i original). Frågan är hur många som faktiskt menat att det var en tillräcklig förutsättning? Jag har inte sett någon som påstått det, och jag kan inte heller se att Bengtsson visar att någon gjort det. Frågan blir då istället hur det sett om det inte hade funnits den typen av kulturell förutsättning, hade det varit tillräckligt med tillräckligt stark ojämlikhet för att senare få stark jämlikhet?

Framställningen tenderar också att ge intrycket av att Bengtssons karaktärisering av den svenska historien är ovanlig. Han skriver att på s. 53 att ”I gängse berättelser om Sverige under perioden fokuseras det på de som äger.” Det stämmer förvisso för många böcker, men frågan är om det verkligen går att kalla det för den gängse historieskrivningen. Ett annat exempel är diskussionen om demokratiseringsprocessen i Sverige. Där skriver Bengtsson att den ”gängse” berättelsen om Sverige går ut på att demokratiseringen skedde ”tidigt, gradvis och harmoniskt”. Jag har dock svårt att se att det är särskilt vanligt att påstå att Sverige skulle ha demokratiserats ovanligt tidigt, även om det visserligen på sina håll förekommer skrivningar om proto-demokrati som han korrekt avfärdar som teleologiska. Rune Premfors, som är en av de som kritiseras i den text som Bengtsson hänvisar till, skriver att Sverige, och övriga norden för den delen, var tidiga jämfört med resten av världen men sena jämfört med Europa.[3] Per T. Ohlsson skriver i sin bok om svensk politik: “I sitt standardverk från 1960-talet om Sveriges historia, välkänt för en generation historiestudenter, konstaterade professor Sten Carlsson att reformen [övergången från ståndsriksdag till tvåkammarriksdag] framförallt gynnade aristokratin och välbeställda bönder. Ett skede då Storbritannien gjorde industriarbetarna parlamentariskt delaktiga och Danmark omfamnade den allmänna rösträtten fick Sverige en representationsreform ’varigenom de jordägande elementen tillförsäkrades ett inflytande, som inte längre ägde full täckning i den sociala verkligheten.’” [4] Jag skulle nog vilja påstå att den bild som Bengtsson förmedlar ligger närmre den gängse historieskrivningen än den bild som han avfärdar.

Snarare än att vända sig emot den gängse bilden av den svenska historien placerar Bengtsson in sig i en ganska lång historiografisk tradition som betonar förtryck och konflikt istället för samförstånd.[5] Han är till exempel långt ifrån först att kritisera såväl Trägårdh och Berggren som Österberg och Aronsson. Liknande poänger har gjorts av bland annat Glenn Svedin, Mary Hilson och Börje Harnesk och det finns också mycket marxistiskt inspirerad forskning, visserligen något ålderstigen numera, som också betonat klasskamp och ojämlikhet.[6] Jag hade nog önskat att det kunde göras lite mer explicit och att skrivningarna om ”gängse berättelser” slopats. Det förtar dock inte de förtjänster som boken har. Ambitionen att gå långt tillbaka i historien och dessutom erbjuda en egen förklaringsmodell framstår klart som nya bidrag till forskningen. Likaså uppskattar jag ansatsen att kombinera ekonomi, politik och ideologi i analysen. Förhoppningsvis kan Bengtssons modell också göra att någon blir tillräckligt provocerad för att själv ta sig an utmaningen att utveckla egna förklaringar, helst då med en ambitiöst komparativ ansats.

Slutligen får vi inte glömma att boken är en ideologisk och politisk inlaga i minst lika stor utsträckning som det är forskningsgärning. Det har jag personligen inga problem med. Bengtsson själv försöker knappast dölja att så är fallet, och även om han säkerligen kan anklagas för att stundtals vara något ensidig till fördel för socialdemokratin så anser jag inte att det på det hela påverkar framställningen på ett negativt sätt. Det är därtill oundvikligt att samhällsrelevant forskning på något sätt blir politiserad, oavsett forskarens egna intentioner. Historieskrivningen om den svenska jämlikheten utgör här ett intressant exempel, som Bengtsson, med inspiration av Åsa Linderborgs avhandling också diskuterar i sin bok. Idén om jämlikheten som ett svenskt arv togs tidigt upp av socialdemokraterna själva för att förankra sin politik och ge den en kontinuitet och legitimitet. På 2000-talet togs idén över av moderaterna, inspirerade av Trägårdhs tolkning. Om jämlikheten är en del av den svenska kulturen behövs inte socialdemokraterna och deras politik. Nu försöker alltså Bengtsson frikoppla jämlikheten från svenskheten för att göra socialdemokratisk politik relevant. Intressant nog har Bengtsson historieskrivning redan börjat approprieras av borgerliga skribenter för att proklamera att ”hög jämlikhet är en parentes i svensk historia. Sverige är ett borgerligt land.”[7] Jag misstänker att det inte riktigt var det budskapet Bengtsson hade tänkt sig att boken skulle förmedla.


[1] Öberg, Stefan. ‘Long-Term Changes of Socioeconomic Differences in Height among Young Adult Men in Southern Sweden, 1818–1968’, Economics and Human Biology, vol. 15/(2014).

[2] OECD 2014, s. 127, tabell 7.3.

[3] Premfors, Rune. Democratization in Scandinavia: The Case of Sweden. SCORE (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor), 2003.

[4] Ohlsson, Per T., Svensk politik, Lund, 2019, s. 104.

[5] Villstrand, Nils Erik. ”Stormaktstidens politiska kultur”, i Jacob Christensson (red.), Signums svenska kulturhistoria. Stormaktstiden, 2005.

[6] Svedin, Glenn. ”Den svenska tillitens historiska vagga.” Statsvetenskaplig tidskrift 119.4 (2017); Hilson, Mary. ”A Consensual History?: The Historical Roots of the Swedish Model.”  i  Lars Edgren och Magnus Olofsson (red.), Political Outsiders in Swedish History, 1848-1932. Cambridge Scholars Publishing, 2009. 133-155; Harnesk, Börje, ‘Den svenska modellens tidigmoderna rötter?’, Historisk tidskrift, 122, (2002), s. 78-90. För marxistisk inspirerad historieskrivning se t. ex. Lindegren, Jan, Utskrivning och utsugning: produktion och reproduktion i Bygdeå 1620-1640, Uppsala, 1980; Isacson, Maths, Ekonomisk tillväxt och social differentiering 1680-1860: bondeklassen i By socken, Kopparbergs län, Uppsala, 1979.

[7] https://twitter.com/TorbjornNilsso/status/1301788865372532737

Har covid-19 infekterat en 250-årig tradition av öppenhet och offentlighet i den svenska förvaltningen?

Under våren och sommaren har det framkommit att såväl kommuner som statliga myndigheter har vägrat eller försvårat utlämning av information om deras verksamhet. Några av de mest uppmärksammade fallen gäller kommuner som inte velat ge ut information om hur covid-19 drabbat olika typer av äldreboenden samt att Tillväxtverket inte lämnat information om vilka företag som beviljats permitteringsstöd. I Dagens Nyheter intervjuas experter som uttrycker oro över att det tycks som att myndigheter blivit sämre på att upprätthålla offentlighetsprincipen på senare tid.[1] På vilken grund de påstår att efterlevnaden blivit sämre, förutom experternas känsla för att så är fallet, är något oklart. Ewa Stenberg drar det hela ett steg längre i en kommenterande text i anknytning till rapporteringen. Enligt henne är hanteringen inte bara problematisk i sig, den innebär dessutom att en 250 år gammal tradition av öppenhet satts på undantag. Det hon syftar på är att det i Sverige år 1766 infördes en tryckfrihetsförordning som bland annat inkluderade en offentlighetsprincip för offentliga handlingar. Den sägs också vara världens äldsta förordning i sitt slag, något som ofta lyfts fram i diskussioner om den svenska förvaltningen. Öppenheten ses som en del av en ”svensk modell”, som Stenberg uttrycker det.

Det finns definitivt starka skäl att slå vakt om offentlighetsprincipen. Som Stenberg och de intervjuade experterna poängterar utgör den en viktig grundsten i vårt demokratiska styrelseskick. Det finns dock två invändningar mot den bild som målas upp. För det första går det inte att tala om en 250 år gammal tradition av öppenhet, och för det andra har offentlighetsprincipen aldrig varit binär eller fixerad.

Om vi först tar oss an frågan om den historiska kontinuiteten är det alldeles korrekt att offentlighetsprincipen först inrättades för drygt 250 år sedan. Den kom till under frihetstiden och var ett svar på vad som sågs som en utbredd vanskötsel och misshushållning under hattarnas tid vid makten. Redan 1774, under Gustaf III, begränsades dock såväl yttrandefriheten som offentlighetsprincipen kraftigt. Efter hans död, och framförallt efter 1809, liberaliserades lagstiftningen igen. Någon obruten tradition av offentlighet som går tillbaka 250 år existerar således inte.

Bild: Av Tryckfrihetsförordningen1766 – Eget arbete, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=57074441

När det gäller offentlighetsprincipens karaktär har den som sagt aldrig varit absolut, och den har hela tiden förändrats. Det har alltid gjorts inskränkningar i offentlighetsprincipen, särskilt när det gäller ärenden som är pågående eller där frågan är av känslig karaktär. Anledningen till det är att det offentliga har flera olika mål som ska uppfyllas men som stundtals kan stå i motsättning mot varandra. Öppenhet och insyn är viktiga aspekter, men det är också viktigt med exempelvis patienters personliga integritet eller att verksamhetens primära mål inte påverkas allt för mycket. Det har till exempel länge varit en trätopunkt i upphandlingssammanhang huruvida anbudshandlingar ska anses vara offentliga handlingar eller inte. Om transparens ses som viktigt så borde de vara offentliga, men från en affärsmässig synvinkel kan det vara mindre bra. Det kan leda till att företag drar sig för att göra affärer med offentliga myndigheter, vilket i sin tur kan leda till sämre upphandlingar. Journalistiken uppfyller en viktig roll i granskningen av myndigheters arbete, men det är inte säkert att det alltid är lämpligt att den granskningen sker inför det offentliga i realtid, eller att det ska vara upp till journalister att bestämma vilken information som ska offentliggöras vid vilken tidpunkt. Särskilt i krissituationer blir det ofta än mer tydligt att vissa principer krockar och medför att ansvariga personer måste välja vad de vill prioritera. Det i sig betyder inte att demokratin skulle vara i fara.

För att ytterligare komplicera saker och ting var det länge oklart vilka typer av dokument, men också vilka myndigheter som omfattades av offentlighetsprincipen. Det var till exempel inte förrän 1937 som det slogs fast att drätselkammares (motsvarande nuvarande kommunstyrelse) handlingar skulle vara offentliga, och inte ens efter det var det säkert att kommunerna följde lagstiftningen.[2] Vad som omfattats av offentlighetsprincipen och under vilka omständigheter har alltså aldrig varit helt fixerat. Som Nils Herlitz uttryckte det i samband med revideringen av Tryckfrihetsförordningen på 1930-talet måste lagstiftningen innebära en ”avvägning mellan intresset av en effektiv kontroll över den offentliga verksamheten – så karaktäristiskt för svensk offentlig rätt – och behovet av diskretion med hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen.”[3] Hur den avvägningen ser ut kan dock aldrig få ett färdigt svar utan måste hela tiden omprövas utifrån samtidens förutsättningar och behov. Personligen kan jag tycka att även om vissa typer av ageranden som tagits upp i samband med covid-19-krisen kan vara problematiska så är det ett betydligt större problem hur offentlighetsprincipen hanteras i skolfrågan. Det är närmast obegripligt att såväl skolornas betyg som deras existens (!) numera är hemligstämplade.[4] Det tycks mig vara något både kvalitativt nytt och en väg vi som samhälle inte är betjänta av att träda in på. Det verkar nu som att detta beror på hur vissa lagtexter tolkats av kammarrätten och SCB och det är möjligt att den utredning som pågår kommer leda till att informationen blir offentlig igen.[5] Att frågan ens har uppstått visar dock på hur vissa principer som vi förväntar oss att det offentliga ska efterleva kan komma att utmanas när privata aktörer bedriver myndighetsutövning, och att det inte verkar ha funnits någon större medvetenhet om den typen av konflikter när reformerna genomfördes. Huruvida det är bra eller dåligt med privata aktörer inom välfärden kan man ha olika åsikter om, men det minsta man kan begära är att vissa grundläggande principer kan upprätthållas.

För att knyta ihop det hela så är det missvisande att påstå att hanteringen av covid-19 skulle utgöra ett brott i en 250-årig tradition av öppenhet. Jag håller dock med om att det är viktigt att vi värnar offentlighetsprincipen och att det förs en debatt om hur den ska implementeras, men det är samtidigt viktigt att den debatten utgår från korrekta premisser. Hänvisningar till abstrakta och historiskt tvivelaktiga traditioner ger oss ingen större hjälp det i sammanhanget.


[1] https://www.dn.se/nyheter/sverige/kritik-mot-att-smittspridning-och-miljardstod-hemlighalls/

[2] Ericsson 2019, ss. 103, 120.

[3] Herlitz, Nils, 1938, ”Allmänna handlingars offentlighet”, Förvaltningsrättslig tidskrift, (2), s. 85–104, s. 85.

[4] https://www.svt.se/nyheter/ny-dom-uppgifter-om-skolresultat-pa-friskolor-sekretessbelagda; https://skolvarlden.se/artiklar/skolverket-hemligstamplar-vilka-skolor-som-finns-i-sverige

[5] https://www.svd.se/fria-skolvalet-paverkas–uppgifter-blir-hemliga

Måste det bli så dyrt? Ett inlägg om byggkostnader och den svenska förvaltningen

Sedan knappt en månad är ombyggnationen av Studenternas IP i Uppsala är färdig. Enligt SVT:s rapportering landade de slutgiltiga kostnaderna på drygt 600 miljoner kronor, vilket är 100 miljoner kronor, eller tjugo procent, mer än beräknat.[1] Utfallet är inte särskilt uppiggande men heller inte särskilt förvånande. Om någon skulle be dig nämna ett byggprojekt som pågått de senaste åren skulle det med största sannolikhet vara ett projekt som drogs med överkostnader. Ombyggnationerna av Akademiska sjukhuset i Uppsala, av Slussen i Stockholm och bygget av Nya Karolinska sjukhuset i Solna är bara några exempel. Problemet förefaller inte heller vara nytt. Nya Karolinska är inte det första sjukhuset i Stockholmsregionen som blivit betydligt dyrare än beräknat. När Huddinge sjukhus byggdes på 1960-talet ökade kostnaderna från beräknade 600 miljoner till drygt 1,2 miljarder kronor.[2] Det verkar nästan som att det är någon slags naturlag att byggprojekt blir dyrare än beräknat. I forskningen är problemet med kostnadsöverskridanden också väl belagt. Ofta saknas dock ett historiskt perspektiv, vilket gör att slutsatserna riskerar att bli förvanskade och att det blir svårt att dra lärdomar från tidigare erfarenheter. I det här inlägget kommer jag att diskutera uppblåsta byggnotor ur ett längre perspektiv och sedan använda exemplet för att visa hur bristen på historiska studier om den svenska förvaltningen gör att det är svårt att dra några slutsatser om vad som fungerar bra och dåligt med dagens system, något som är problem inte bara när det gäller byggkostnader utan för förvaltningsfrågor i stort.

De många exemplen på byggprojekt som blivit dyrare än förväntat väcker en del frågor. Är det helt enkelt så att offentlig sektor inte är särskilt kompetent som byggbeställare? Det kan vara frestande att utifrån rapporteringen i media dra den slutsatsen. Problemet är bara att en sådan slutsats skulle vara baserad på ett skevt urval av fall. De projekt som rapporteras om i media är förmodligen inte särskilt representativa utan utgörs av de största och mest kostsamma projekten. För att få en korrekt bild av byggandet krävs ett annat urval.

Någon systematisk insamling av kostnadsöverskridanden vid offentliga byggprojekt verkar dock inte göras. Upphandlingsmyndigheten publicerar årlig statistik om offentlig upphandling, men inkluderar inte sådana uppgifter. Det närmsta jag hittat är enskilda studier om exempelvis infrastrukturprojekt. I Lundberg et al konstateras att vägprojekt i Sverige mellan 1997 och 2009 i genomsnitt hade kostnadsöverskridanden på 11,1 procent medan järnvägsprojekt låg på 21,1 procent.[3] Det verkar alltså som att det finns en viss grund för att påstå att det finns systematiska problem med kostnadsöverskridanden. Studien visar också att problemet i stor utsträckning är ett internationellt fenomen. I en sammanställning av studier från olika länder och världsdelar framgår att mellan 50 och 100 procent av de undersökta projekten blev dyrare än beräknat. Hur stora skillnaderna mellan beräknade faktiska kostnader det blev skiljde sig dock, både beroende på vilket land det rörde sig och vilken typ av projekt. Sverige stod sig dock relativt väl i denna studie.

Det förefaller således vara något av en konstant att kostnadsramarna för offentliga byggprojekt spricker. En variant på det teman har utforskats av den danske samhällsvetaren Bent Flyvbjerg som under många år tillsammans med en stor grupp forskare studerat vad de kallar för ”megaprojekt”.[4] Dessa projekt är stora och ofta är det offentliga organisationer som står som beställare. En ytterligare faktor är att projekten inte bara är stora och dyra, de har dessutom ofta en tydlig symbolisk laddning. Flyvbjerg et al menar att det sistnämnda också är en viktig anledning till att projekten tenderar att bli för dyra. Genom att underskatta kostnaderna är det lättare att få grönt ljus för att sätta igång, och när man väl börjat bygga är det svårt att neka extra medel när det visar sig att kostnaderna blir för höga. Flyvbjerg et al har dessutom visat att stora projekt tenderar att dras med överkostnader och att resultaten står sig över en lång tidsperiod och i många olika länder. I och med att de bara inkluderar stora projekt i sin studie säger det dock inget om hur ofta mindre projekt blir dyrare än beräknat. Lundbergs et al studie visar tvärtom att för svenska väg- och järnvägsprojekt var det de små projekten som hade de procentuellt sett största kostnadsöverskridandena. Det verkar alltså som att både stora och små projekt blir dyrare än beräknat.

Betyder det här att det finns något inneboende i hur offentlig sektor fungerar som gör att byggnadskostnaderna skenar? Även om det finns indikationer på det i forskningen så finns inte några riktig starka belägg för det. När det gäller Flyvbjergs studie visar de mycket riktigt att problemet funnits under en lång tidsperiod. De har å andra sidan fokus på stora projekt, och det skulle kunna vara så att de faktiskt oftare blev dyrare än mindre projekt, och att Lundbergs et al studie inte är särskilt representativ. De studier som Nilsson et al hänvisar till är också från 1990-talet och framåt. Kanske är det ett relativt nytt fenomen?

I min avhandling har jag studerat byggupphandlingen i Uppsala kommun mellan 1870 och 1975.[5] Där fokuserar jag visserligen på husbyggnader och inte på infrastrukturprojekt, men resultaten kan ändå vara av visst intresse i sammanhanget. Diagrammet nedan visar så kallade boxplots för fyra delperioder. Boxplots visar hur fördelningen av observationer av en variabel ser ut baserat på beräkningar av vad som kallas kvartiler. En kvartil motsvarar en fjärdedel av alla observationer. Kvartil ett visar fjärdedelen av observationer med lägst värden, kvartil två fjärdedelen över kvartil ett upp till mitten av alla observationer, och så vidare. Värdet på observationerna i det här fallet visar den procentuella skillnaden mellan den beräknade kostnaden för projektet och den faktiska kostnaden. Det innebär att strecket som går mitt igenom lådan markerar medianen: Hälften av alla byggprojekt för respektive tidsperiod hade ett kostnadsöverskridande som var högre än värdet som markeras av det vita strecket. Lådornas överkant visar den tredje kvartilen, eller medianen för datasetets övre hälft och underkanten den första kvartilen. Diagrammet visar att under de två första perioderna, det vill säga mellan 1870 och 1945, hade mer än hälften av byggprojekten i Uppsala kostnadsöverskridanden.[6] För de två senare perioderna, 1946 till 1975, är medianen istället nästan precis noll. Det betyder att lika många projekt blev dyrare än beräknat som blev billigare än beräknat. Det betyder också resultaten går emot den forskningen som refererats. Det måste inte bli för dyrt.

Källa: Ericsson (2019)

Även dessa resultat medför såklart begränsade möjligheter till slutsatser. Det rör sig trots allt bara om en kommun och det är därför svårt att veta vad denna utveckling beror på. Var det något specifikt som kommunen gjorde eller var det sättet som byggmarknaden under perioden fungerade som gjorde att kostnaderna inte drog iväg? Åren efter andra världskriget präglades av ökat byggande, industrialisering av byggbranschen och att kommunernas organisation växte och omstrukturerades. Det är dock intressant att notera att det trots den kraftiga efterfrågeökningen, och trots att det stundtals var hög inflation, inte uppstod problem med systematiska överkostnader. Det är således knappast någon naturlag att offentliga byggprojekt blir dyrare än beräknat. Kostnadsöverskridanden är inte heller det enda som är av betydelse. Den totala kostnaden och kvalitén på byggnaderna är naturligtvis också viktiga, om inte viktigare.

Trots det kanske det ändå kan finnas en poäng i att titta närmare på hur det offentliga byggandet tidigare har fungerat. Både offentlig sektor och marknaden har visserligen förändrats mycket. Kommunerna är större, mer professionaliserade och mer regelstyrda. På byggmarknaden har utvecklingen har gått mot mer komplicerade kontraktstyper samtidigt som de stora företagen är mer dominerande. Hur påverkar sådana saker hur byggupphandlingen fungerar? Dessa förändringar gör det svårt att dra några lätta lärdomar från förr, men meningsfulla jämförelser torde ändå vara möjliga. Forskningen om hur den offentliga förvaltningen fungerade under 1900-talet är dock inte särskilt omfattande. Det är därför svårt att veta vad som egentligen skiljer dagens system från hur det fungerade tidigare, förutom vissa mer lättidentifierade strukturella förändringar. Som jämförelse kan t ex debatten om New Public Management (NPM) nämnas. Det mesta av forskningen kring NPM har ett påfallande kort perspektiv, vilket försvårar möjligheterna att identifiera vilka aspekter av hur dagens system fungerar som faktiskt är konsekvens av NPM och vilka delar som har betydligt djupare rötter. Det finns många delar av den svenska förvaltningens 1900-talshistoria som säkerligen skulle kunna erbjuda såväl positiva som avskräckande exempel. Det vore synd om vi inte kunde göra mer för att ta vara på dessa lärdomar, och här har sannerligen vi historiker en möjlighet att fylla en viktig lucka.


[1] https://www.svt.se/nyheter/lokalt/uppsala/smyginvigning-av-studenternas-100-miljoner-dyrare-an-beraknat

[2] Ericsson 2019, s. 182.

[3] Lundberg et al 2011.

[4] Flyvbjerg et al 2005.

[5] Ericsson 2019.

[6] Perioderna är olika långa av skäl som redovisas i avhandlingen.