Kan utländska påverkansoperationer stärka demokratin? Exemplet frihetstiden

I år uppmärksammas den svenska demokratin. För hundra år sedan gavs för första gången svenska kvinnor rätt att rösta i riksdagsvalen. Men som samtidigt lyfts fram under de senaste åren rörde det sig fortfarande om en begränsad rösträtt.

Det är dock inte bara detta hundraårsjubileum som kan få oss att reflektera kring demokrati och statsskick. För omkring 300 år sedan pågick ett febrilt politiskt arbete till följd av Karl XII:s död 1719. Under det tidiga 1720-talet genomfördes en rad författningsförändringar som innebar att Sverige kom ha den bredaste folkliga politiska representationen i Europa. Den arga historikern kommer därför under hösten att uppmärksamma Sveriges långa historia av folklig representation, men också den långa traditionen av inskränkningar av den samma. Först ut är Martin Almbjär som läst en ny artikel som vänder och vrider på betydelsen av utländsk påverkan på frihetstidens politiker. Nu som då var Ryssland en central aktör.

Johann Albrecht von Korff, rysk diplomat i Stockholm under frihetstiden. von Korff understödde det så kallade mösspartier vid 1740-talets riksdagar och bidrog därmed till en bredare politisk deltagande i Sverige enligt en ny artikel.

Jag vet inte om ni kommer ihåg det här men 2016 valdes Donald Trump till amerikansk president i ett val där Ryssland anklagades för att ha infiltrerat valrörelsen och påverkat resultatet. Även olika svenska aktörer har anklagats för att gå ryska statens ärenden, bland annat Svenska Freds och riksdagsmannen Hanif Bali. Utländsk infiltration av demokratiska val och inrikespolitiska debatter har de senaste åren seglat upp som en viktig säkerhetspolitisk fråga, där utländsk påverkan ses som negativt och destruktivt. I en nyligen publicerad artikel vänder Lundahistorikern Erik Bodensten dock helt på steken; utländsk påverkan hade en positiv effekt på den fördemokratiska utvecklingen i Sverige under frihetstiden.[1]

När Karl XII dog 1718 var många ganska less. Nu ville man inte ha en stark kung och skapade istället en konstitution där riksdagen kom att få en otroligt stark position. Denna period som varade 1719–1772 kallas för frihetstiden. Riksdagens fyra stånd (adel, präster, borgare och bönder) träffades ungefär vart tredje år och röstade om allt från utrikespolitik till fåravel. Ganska snabbt uppstod grupperingar eller partier som stred om makten. Dessa kallades mössor och hattar och stred framför allt om utrikespolitiken. Hattarna ville ha revansch på Ryssland med stöd av Frankrike, mössorna ville närma sig Ryssland och Storbritannien.

De utländska ambassadörerna i Stockholm la sig i kampen och stödde partierna med råd och framför allt pengar. Priserna på boende, bränsle och mat sköt i höjden varje gång riksdagen träffades. Adelsmännen fick bekosta sitt eget boende medan bönderna, borgarna och prästerna fick stöd hemifrån; men stöden räckte oftast inte till. Om folk åkte hem förlorade man omröstningar. Man behövde ha folk kvar i Stockholm och det var där de utländska ambassadörerna kom in i bilden. De var villiga att betala. Följaktligen bestod deras stöd inte av svarta portföljer fyllda med omärkta sedlar, utan av gratismiddagar, resetraktamenten, logi och dylikt.

Regelrätta pengagåvor däremot var sällsynta. När jag frågar Karin Sennefelt, professor i historia som forskat om frihetstidens riksdag, har hon ”inte hört talats om att reda pengar bytte händer.”[2] Men även om det förekom hade det varit otänkbart att göra som Hanif Bali gjorde i somras och ”på skämt” utlova pengar i belöning till den eller de som röstar på ett visst sätt. Maten, vinet, spriten, och rumshyran var en officiell hemlighet. Att tala öppet om det var politiskt självmord.

Det är oklart om stöden fick folk att ändra åsikter eller om pengarna gick till folk som redan tyckte på ett visst sätt. Inte heller kan man se en klart dominant part, partierna och ambassadörerna var ömsesidigt beroende. Om exempelvis den ryska ambassadören slutade stödja mössorna gav han med de ryssfientliga hattarna ett övertag.[3]

Forskningen om frihetstidens partier har framför allt handlat om utrikespolitiken. Samtidigt har den också visat att kampen mellan hattarna och mössorna drog in allt fler människor i en nationell politisk debatt, en debatt som tog ytterligare fart med 1766 års tryckfrihetsförordning. Aldrig tidigare hade så många människor varit involverade i det politiska samtalet. Mot slutet av frihetstiden ställdes krav på att adelns privilegier skulle avskaffas. Se där, Franska Revolutionens krav på jämlikhet 20 år tidigare.[4]

Ett brett politiskt deltagande och krav på social jämlikhet växte alltså fram under frihetstiden, mycket tack vare partierna. Och partierna, de växte fram med hjälp av pengar från de utländska ambassadörerna. Detta är forskningen mer eller mindre överens om. Men! Bodensten menar att man aldrig dragit den slutsatsen till sin spets, för det betyder ju faktiskt att det var ryska, franska, danska och engelska pengar som eldade på den utvecklingen.[5] En demokratisk utveckling!

Visst, man ska inte skönmåla. Politik var för män med en viss status eller egendom, resten ansågs politiskt inkompetenta.[6] Men det går ändå inte att bortse från frihetstiden hade kunnat leda till en brittisk eller amerikansk utveckling, eller norsk för den delen. Nu blev det inte så. Gustav III satte stopp för allt med sin statskupp 19 augusti 1772. Vad som hade kunnat bli får vi aldrig veta, men vi hade haft utländska påverkansoperationer att tacka för det.

Läs Erik Bodenstens artikel i Statsvetenskaplig tidskrift HÄR.


[1] Erik Bodensten, ”Korruption, utländsk påverkan och frihetstidens styrelseskick: En politisk historia”, Statsvetenskaplig tidskrift 123, nr 2 (2021): 335–64.

[2] Mail från Karin Sennefelt 6 juli 2021.

[3] De senaste ordentliga inläggen är tyvärr cirka 40 år gamla. Se Michael F. Metcalf, Russia, England and Swedish party politics 1762–1766: The interplay between great power diplomacy and domestic politics during Sweden’s Age of Liberty (Stockholm, 1977); och Bo Hammarlund, Politik utan partier: studier i Sveriges politiska liv 1726-1727 (Stockholm, 1985).

[4] Se exempelvis Jonas Nordin, Ett fattigt men fritt folk: Nationell och politisk självbild i Sverige från sen stormaktstid till slutet av frihetstiden (Eslöv: B. Östlings bokförl. Symposion, 2000); och Patrik Winton, Frihetstidens politiska praktik: Nätverk och offentlighet 1746–1766 (Uppsala, 2006) för mer om detta.

[5] Bodensten, ”Korruption, utländsk påverkan och frihetstidens styrelseskick”, 23–26.

[6] Se exempelvis Karin Sennefelt, Politikens hjärta: Medborgarskap, manlighet och plats i frihetstidens Stockholm (Stockholm, 2011).

Nej Gunnar Hökmark, skolvalet är ingen folkrörelse

Förra veckan i ett replikskifte om friskolor på DN beskrev Gunnar Hökmark, före detta moderat parlamentariker och numera friskolelobbyist, skolvalet och friskolor som ”en av vår tids främsta folkrörelser.” Det stör mig. Jättemycket. Man kan argumentera för och emot friskolor. Vad jag själv tycker om bristen på legitimitet som dagens välfärds- och skolsystem eventuellt lider av har jag redan satt på pränt. Men att kalla skolvalet för folkrörelse är på gränsen till perverst. 

Folkrörelser är en viktig del av Sveriges moderna historia. Från och med 1800-talet började folk från alla samhällsklasser sluta sig samman i olika typer av föreningar med olika mål, oftast för att förbättra samhället på något vis. De klassiska är väckelserörelsen, nykterhetsrörelsen och arbetarrörelsen. Idrottsrörelsen och motståndet mot kärnkraft kan räknas som två moderna. Fridays for future verkade vara på väg att bli en folkrörelse för ungdomar åtminstone, sen kom pandemin. Storlekarna på rörelserna var ofta imponerande. IOGT hade 227 000 medlemmar 1910, vuxna och barn.[1]

Jag är medveten om att ordet folkrörelse kan hänvisa till något som många personer helt enkelt gör. Att spara i aktier har kallats för en folkrörelse även fast de flesta som äger aktier inte är med i någon aktieförening. Men om vi är på den nivån kan vi lika gärna urvattna ordet helt och säga att biobesök, fredagstacos, mobilsurfande på bussen, och en massa andra saker som många gör är folkrörelser. Det vore, faktiskt, ganska löjligt. Och det är ju inte därför Hökmark beskriver skolvalet som en folkrörelse, det är ju för att frammana bilden av ett stort kollektiv av människor i rörelse till stöd för skolvalet.

Ett exempel på folkrörelse, Lutherska Missionsföreningen i Obbola 1904, okänd fotograf. Källa.

Att välja skola för sina barn skiljer sig dessutom från biobesök eller fredagstacos då det är något man måste förhålla sig till, något man mer eller mindre behöver delta i vare sig man vill eller inte. Ungefär som att ha bankkonto eller skor. Du måste inte ha något av dem, men försök klara dig utan dem.

Ett viktigt kännetecken för folkrörelser är att de bygger på frivillighet och att de allra oftast utgör en reaktion mot något som uppfattas som fel i samhället och en vilja att förbättra det. Nykterhetsrörelsen startades som en reaktion mot drickandet, väckelserörelsen som en reaktion på svenska kyrkans tillkortakommanden, arbetarrörelsen för lyfta arbetarna ur en utsatt position genom facklig kamp och utbildning. Och även om det inte finns ett socialt problem att bekämpa var och är folkrörelserna kollektiva rörelser där man gör saker tillsammans.

Skolvalet däremot handlar att var och en ska göra det bästa valet för sitt eget barn, oavsett hur det går för andra barn. Om skolvalet verkligen hade varit en folkrörelse hade det handlat om hur kollektiv av föräldrar över hela landet gick ihop och förbättrade sina lokala skolor. Såna fall saknas visserligen inte, men för de allra flesta handlar inte skolvalet om det. De skolor som ses som dåliga väljs bort. Skolvalet äger dessutom rum max en gång om året, folkrörelser byggs upp genom regelbundna aktiviteter och skapad gemenskap. Möten, demonstrationer, studiecirklar, friluftsaktiviteter, träningar, matcher.

Sist men inte minst är en viktigt kännetecken för folkrörelser att medlemmarna tar tag i det upplevda problemet själva. Arbetarrörelsen handlade inte om att arbetarna var och en skulle välja mellan olika företag som bäst kunde ta hand om arbetarnas rättigheter. De startade egna föreningar eller företag, skaffade egna lokaler. Liksom godtemplarna, liksom baptisterna, liksom fredsrörelsen, och så vidare. De flesta elever som går på friskola däremnot konsumerar en utbildningsvara som tillhandahålls av ett privat företag som utger sig för att vara bäst på utbildning.

Här, tycker jag, ligger själva kärnan. Folkrörelser handlade och handlar om engagemang och delaktighet. Flera historiker menar att de stora folkrörelserna är en viktig förklaring till Sveriges demokratiska 1900-talshistoria. I rörelserna tränades folk i kollektiv, fredlig organisering. Som historikern Sven Lundkvist beskrivit fick medlemmarna i folkrörelserna lära sig att ”skriva protokoll, sköta en ordförandeklubba och att foga sig i ett majoritetsbeslut.”[2] Deras medlemmar organiserade sig och tog sig in lokala församlingar och riksdag.[3] Cirka två tredjedelar av riksdagsledamöterna 1917 var nykterister.[4]

Det går självklart att problematisera den här harmoniska och konfliktfria bilden av folkrörelserna, vilket historiker också gjort. Folkrörelserna utmanade inte de rådande politiska strukturerna utan inlemmade sina medlemmar i dem. Vissa idéer lyftes fram, andra utestängdes.[5] Deras politiska betydelse och deras funktion som demokratiskolor är dock svår att förneka.

Folkrörelser har alltså spelat och spelar en viktig och konstruktiv roll i det svenska moderna samhället. Ordet i sig har en positiv klang och det är just därför Hökmark vill koppla samman skolval och friskolor med vår bild av folkrörelser. Utifrån ett historiskt perspektiv blir Hökmarks sammankoppling dock felaktig och djupt missvisande.


[1] Samuel Edquist, Nyktra svenskar: Godtemplarrörelsen och den nationella identiteten 1879–1918, Uppsala 2001, 19.

[2] Sven Lundkvist, Folkrörelserna i det svenska samhället 1850–1920, Stockholm 1977, s. 223.

[3] Ingrid Åberg, Förening och politik: Folkrörelsernas politiska aktivitet i Gävle under 1880-talet (Uppsala, 1975).

[4] Lundkvist 1977, 222.

[5] Se exempelvis Anne Berg, ‘En demokratisk revolution: De tidiga arbetarorganisationerna och formandet av demokrater från 1840-tal till 1880-tal’, i Berg, Larsson, Michaëlsson, Westberg, och Åkerlund, red., Utbildningens revolutioner: Till studiet av utbildningshistorisk förändring, 61–93 (Uppsala, 2017); Anne Berg, ‘Disciplinens politiska funktion: Den tidiga arbetarrörelsens sanktionssystem och medborgarskapandet, ca 1845–1885’, Historisk Tidskrift, 140:1 (2020), pp. 66–93.

Myten om det fredsskadade Sverige

Sverige har haft fred under väldigt lång tid, det går inte att förneka. Sedan konventionen i Moss 1814 har Sverige inte varit inblandat i krig som krigförande part.[1] Det har snart gått 217 år sen vi befann oss i väpnad konflikt och 222 år sedan vi senast invaderades. Det är något som vi som nation ska vara glada för. Men har det också skadat oss på något sätt? Har freden fått oss att ta saker för givet som andra folk inte gör, just för att de har traumatiska krigsupplevelser från den moderna historien i bagaget? Har freden kanske till och med förklenat oss?

Ja! säger en del personer i den svenska offentligheten enligt en snabb googling. Den långvariga freden har fått oss att glömma hur krig fungerar, vi har blivit likt djur som inte behöver akta sig för rovdjur och därför tappat viktiga överlevnadsegenskaper, vi tar freden för given och förstår inte, naiva som vi är, att vi behöver ett starkt försvar. Och egentligen är detta en ganska gammal tanke som förs fram av de som vill ha ett starkare försvar, om Sverige som förskonat och därmed förslappat.

Något enligt mig nytt märktes under våren 2020. Några debattörer menade att vår pandemihantering kunde spåras tillbaka till den långa freden. Elisabeth Åsbrink kontrasterade Sveriges Coronahantering med de striktare åtgärderna i våra nordiska grannländer som alla varit invaderade eller ockuperade i modern tid. De har erfarenhet av nationella katastrofer som kan drabba alla, det har inte vi. Svenskar tror inte ont om världen och den svenska tilliten skulle kunna förstås som passivitet, åldersförakt och lathet. Som rubriken till hennes text lyder så visar Coronakrisen att Sverige är ”fredsskadat”. Göran Rosenberg återkom även han till den långa freden. Sverige gjorde enligt Rosenberg ett unikt vägval jämfört med resten av världen i sin pandemihantering, ett val som innebar att vi offrade de äldre för att inte störa övriga befolkningen och ekonomin. Varför? Jo, för att vi har haft fred i 200 år, därför har vi inte upplevt ”existentiella konflikter där liv ställts mot liv.”[2]

Utifrån ett historiskt perspektiv finns det flera invändningar man kan göra mot bilden av det av fred passiviserade Sverige och svenskarna. Den allra första är vad man menar med Sverige och svenskar? Enligt SCB bor strax över 2 miljoner människor i Sverige idag som är födda i utlandet och en hel del av dessa kom hit på grund av krig. Den svenska befolkningen är med andra ord proppfull med människor som antingen själva flytt hit på grund av krig eller som har föräldrar som gjorde det. Man får anta att de som ser Sverige som fredsförslappat menar att alla dessa människor antingen är motståndare till den svenska smittskyddsplanen, eller inte har inflytande över den. Något som inte är speciellt troligt.

Sen är det viktigt att klargöra att Sveriges fredliga historia inte varit naturgiven. Under 1800-talet var det vid flera tillfällen nära att smälla till. Under Krimkriget fanns planer på att angripa Ryssland med hjälp av Storbritannien och Frankrike och krigsrustningar pågick vid uppbrottet med Norge 1905. Få verkar heller förstå hur nära det var att Sverige ingrep på Danmarks sida i det andra dansk-tyska kriget 1864, då Preussen erövrade dåvarande södra Danmark. Karl XV hade lovat militärt stöd men backade då hans förslag saknade politiskt stöd. Sveriges långa fredsperiod hade med andra ord kunnat vara mycket kortare. Den förmenta passiviseringen av svenskarna verkar alltså inte ha inträffat under 1800-talet att döma av Sveriges utrikespolitik.

Kung Karl XV ca 1865, ett år efter det andra dansk-tyska kriget. Källa.

Inte heller passar bilden av ett fredsförslappat Sverige in på det tidiga 1900-talet. Enligt den amerikanske historikern Arnold Barton präglades diskussionen om Sveriges framtid i början av 1900-talet snarare av spänningen mellan två typer av aktivistisk nationalism, en återblickande och chauvinistisk som ville återbygga Sveriges stormaktsposition, och en mer inåtblickande och samarbetspräglad nationalism, där Sveriges styrka låg i de egna resurserna och den egna naturen. Gustav V:s borggårdstal till stöd för militär upprustning och unghögerns strävan efter Sveriges inträde i första världskriget på Tysklands sida utgör två exempel på den förra typen av nationalism.

Jag förstår inte heller bilden av Sveriges upplevelser under andra världskriget som en självklar vattendelare jämfört med resten av Skandinavien. Att vi, som inte blev invaderade, skulle ha tagit med oss lärdomen att allting ordnar sig. Till exempel brukade Helge Jung, Sveriges överbefälhavare 1944–1951, fråga politiker och beslutsfattare när de trodde att tredje världskriget skulle bryta ut. Inte om. När. De mest optimistiska brukade enligt Jung förlägga kriget tio år in i framtiden. Jung själv trodde det låg runt hörnet. Den som hade förutspått cirka 75 år av relativ fred mellan stormakterna hade nog blivit betraktad som lite knäpp.

Därför är det inte förvånade att Sveriges agerande efter andra världskriget visade en stark medvetenhet om fredens skörhet. Sveriges försvar rustades upp rejält, Sverige var engagerat i FN och skickade fredsbevarande trupper, vi hade ett egenproducerat flygvapen, allmän mönstring in till början av 2000-talet och så vidare. Som man kan läsa om i idéhistorikern Peter Bennesveds färska avhandling, tog sig vår krigsberedskap även konkreta uttryck i den fredliga infrastrukturen. Sverige är bland de länder som byggt flest skyddsrum per capita (själv spelade jag innebandy och pingis i ett under hela mellanstadiet). Likaså hade Sverige en av de relativt största civilförsvarsorganisationerna, i skarp konkurrens med Schweiz som också förde en neutral tillvaro i supermakternas skuggor. Även om Bennesved menar nämligen att allt detta var lite av slump ska man heller inte glömma att Sverige hade ett eget kärnvapenprogram fram till 1972, ur vilket våra åldrade kärnkraftverk är sprungna. Inte heller bör man glömma de stora utrymningsövningar som ägde rum i Sverige under efterkrigstiden. 23 april 1961 deltog ungefär 30 000 stockholmare i en sådan övning och evakuerades från stadskärnan.

Officiell skyddsrumsskylt, Sverige slog världsrekord i skyddsrumsbyggande under efterkrigstiden. Källa.

Slutligen stör jag mig faktiskt på tesen om att Sverige inte genomgått någon ”existentiell” kris bara för att vi inte har varit med i krig. Dels var det länge sedan som krig slutade vara så pass små att de inte påverkade det omgivande samhället. En lektor i historia sa en gång till mig att han brukade ha en diskussionsövning med sina grundkursstudenter om Sveriges agerande under andra världskriget. Gjorde Sverige rätt eller fel? Studenternas svar brukade variera beroende på hur han ramade in frågan. Om han framhävde Nazismens grymheter och att Sveriges agerande förlängde kriget var klanderfaktorn högre. Den sjönk däremot om han framhävde den försörjningskris och råvarubrist som drabbade Sverige under första världskrigets isolering, och hur man ville undvika den under andra världskriget. Även om svenska män inte slaktades vid fronten likt tyskar eller fransmän präglades Sverige av matbrist och kravaller. Omvärlden gav ett föga hoppingivande intryck för vän av ordningen. Tsaren störtades, revolt utbröt i Tyskland, inbördeskrig rasade i Finland. Jag har svårt att se att detta lämnade svenskarna opåverkade.

Även om krig fortsätter vara något som vi som nation måste förhålla oss till, har efterkrigstiden faktiskt i lika hög grad präglats av problem som inte går att lösa inom den egna nationen eller som går att undvika genom neutralitet eller alliansfrihet. Jag tänker här på kärnkraftsfrågan, kärnvapnens förstörelsekraft, klimatförändringarna och miljöfrågor[3] generellt. Dessa är också djupt existentiella frågor där alla drabbas urskillningslöst och här har Sverige och en stor del av befolkningen visat engagemang, långt ifrån Åsbrinks bild av ett förslappat folk som inte bryr sig om vad som händer utanför gränserna, som beter sig ”som om världen stannar” där. Personligen vet jag inte hur mycket regnskog jag planterat genom åren, både genom projekt i skolan och genom privata donationer. Om det gjort någon nytta är en annan fråga.

Mitt syfte är inte att försvara Sveriges ära. Huruvida Sverige eller dess befolkning agerat rätt eller fel i något historiskt skede är oviktigt. Det som provocerat fram min text är historieförvrängning. Åsbrink, Rosenberg och alla andra som pratar om det fredsskadade Sverige är faktiskt skyldiga en förklaring. Hur kan de bortse från alla svenskar som finns här idag på grund av krig annorstädes, eller den komplexa historia som framträder om man blickar bortom 90-talets nedrustningar? Hur kan de dessutom helt bortse från exempelvis antikärnkraftsrörelsen eller miljörörelsen i sin bild av Sveriges förmenta fredsförslappning? Dessa rörelser (och andra liknande) är primärt drivna av ett existentiellt engagemang, en strävan efter att själv få leva sitt liv i fred, få dö gammal efter ett meningsfullt liv, och detsamma för ens nära och kära. Eller duger bara militärparader på nationaldagen som belägg för att man bryr sig?

Martin Almbjär, FD, forskare vid Historiska institutionen, Uppsala universitet.


[1] Frågan om hur man ska se på Sveriges inblandning i Afghanistan lämnar jag därhän.

[2] Se även detta klipp med ekonomen Kjell A Nordström https://www.tv4.se/klipp/va/13308870/kjell-a-nordstrom-sverige-ar-fredsskadat

[3] Se David Larsson Heidenblads nyutkomna bok om miljöfrågornas historia i Sverige: https://nordicacademicpress.se/product/den-grona-vandningen/

Från krig till fred? Den svenska statens utveckling under 1700-talet

Från soldater till vetenskapsmän? Blev Sverige en fredsnation med Karl XII:s död? Patrik Winton tittar närmare på skillnaderna mellan det krigiska 1600-talet och det fredliga 1700-talet och kommer fram till att likheterna var många i denna tredje del i vår serie om svenska skapelsemyter.

Den 30 november 1718 avled Karl XII. Hans död och den efterföljande politiska förändringen har tillmätts en stor betydelse i både akademisk forskning och populärhistoria. Den har setts som slutet på en lång period av krig, expansion och statsbildning, och början på en tid av fred och intern uppodling. Hur detta skifte egentligen påverkade statens förmåga att agera i samhället har inte riktigt undersökts, men det finns ett tydligt antagande i forskningen om att krig inte längre drev på samhällsutvecklingen under 1700-talet. Det existerar dock många bevis för att en sådan tolkning är felaktig. Krigen fortsatte att påverka samhället och även om statsformeringen, det vill säga etablerandet av organisationer och arbetssätt i syfte att utöva makt både inom och utom riket, delvis tog nya former fortsatte den under hela 1700-talet.

De flesta historiker är överens om att en starkare svensk stat där centralmaktens inflytande över sådana saker som domstolar, skatteuppbörd och de militära stridskrafterna blev tydligare under 1500- och 1600-talet. Samtidigt drog den svenska statsledningen med kungen i spetsen in det svenska riket i långa krig mot Danmark, Polen, Ryssland och flera tyska stater. Krigen ledde fram till att det växte fram en svensk stormakt med besittningar i Baltikum och norra Tyskland, men också att Blekinge, Halland och Skåne, som tidigare hade ingått i det danska riket, införlivades i det svenska. Dessutom gjordes det koloniala etableringsförsök i såväl Afrika som Amerika.

Historiker har debatterat drivkrafterna bakom denna utveckling där interna förklaringar, som till exempel den politiska relationen mellan kungamakt och adel, har ställts mot externa förklaringar som ser konkurrensen mellan stater om territorier och handel som avgörande. Det har också förts livliga diskussioner om de politiska förhållandena inom det svenska riket där vissa forskare har betonat hur kung, råd och ämbetsmän drev fram en starkare stat som kunde ta in skatter och mobilisera trupper trots motstånd från framförallt bönderna, medan andra har hävdat att statens makt var begränsad och att statsmakten därför var tvungen att ständigt förhandla med olika grupper, inklusive bönderna, för att få igenom olika förslag.[1]

En sak som dessa diskussioner och kontroverser har gemensamt är att de alla tar avstamp i situationen på 1600-talet. Det finns ett antagande inom forskningen att den politiska inriktningen förändrades i början av 1700-talet, vilket successivt ska ha lett till en omvandling av relationen mellan staten och invånarna. Denna förändring kopplas i regel samman med vad som ofta kallas den svenska stormaktens fall i början av 1720-talet då Sverige fick överge sina baltiska provinser. Det vanliga är att undergången kopplas till Karl XII:s regeringsperiod och ibland till och med till specifika händelser, som slaget vid Poltava 1709 eller skottet vid Fredrikstens fästning 1718 då Karl XII avled. Sådana tolkningar betonar hur kungen och hans regim försökte försvara stormakten från de många angreppen från bland andra Danmark och Ryssland. Men att riket till slut, trots stora ansträngningar, inte hade resurser att hålla emot anstormningen. Framförallt framväxten av Ryssland som europeisk stormakt med dess omfattande resurser gjorde det omöjligt för Sverige att upprätthålla väldet kring Östersjön och det fanns inte heller någon i den svenska statsledningen som var intresserad av att fortsätta driva kriget. När Karl XII dog 1718 gick Sverige därför in i en helt ny period som var fredligare och där de flesta ledande politiker accepterade att spela en mer begränsad roll bland Europas stater. Krig ersattes med intern uppodling med järnbruk och manufakturer, vetenskap med Carl von Linné i spetsen och långväga handel. Införandet av ett nytt politiskt system där riksdagen hade en avgörande roll och kungamakten begränsades, signalerade också ett brott med 1600-talet och skapade nya möjligheter för politiskt deltagande.[2]

Slutet på Sverige som krigisk nation? Gustaf Cederströms 1800-talsbild av en stormakts undergång. Källa.

Enligt dessa tolkningar utgör således 1718 ett centralt brott i Sveriges utveckling. Det har gjort att de flesta översiktsverk över tidigmodern tid har åren i början av 1700-talet som en brytpunkt. I till exempel Norstedts stora verk över Sveriges historia, som Dick Harrisson var huvudredaktör för, rör ett band utvecklingen under perioden 1600–1721. För att tydliggöra vad bandet handlar nämns bland annat följande nyckelord på framsidan: ”stormaktskrigen”, ”Östersjöväldets uppgång och fall”, ”militärstaten”, ”envåldshärskarna” och ”svenska kolonier”. Nästa band, som behandlar situationen 1721–1830, har helt andra nyckelord på framsidan: ”ostindiefarare”, ”naturaliekabinett”, ”upplysning”, ”fred” och ”tryckfrihet”. Brytpunkten kring 1720 har också gjort att forskningen om i synnerhet politiska omständigheter antingen har fokuserat på före eller efter 1718. Med andra ord finns det få studier som har studerat politiska förhandlingar under både karolinsk tid och frihetstid eller exempelvis resursmobilisering under perioden 1650–1750.[3]

En konsekvens av denna betoning av en historisk brytpunkt omkring år 1720 har varit att historiker antingen har ignorerat eller har haft svårt att förklara varför Sverige inledde ett krig mot Ryssland 1741 och varför man gick med i en koalition mot Preussen 1757. Trots att dessa krig var del av stora europeiska konflikter med globala kopplingar, nämligen det österriska tronföljdskriget (1740–1748) och sjuårskriget (1756–1763), har de i svensk historieskrivning oftast kallats för ”hattarnas krig” och ”pommerska kriget” i syfte att tona ned deras betydelse och passa in dem i tolkningsramen av ett icke-krigande Sverige efter 1718.[4]

Istället för att fokusera på strukturella interna och externa förhållanden, vilket har varit vanligt när 1600-talets krig har undersökts, har forskarna i regel förklarat krigen på 1740- och 1760-talet med att orealistiska idéer om revanschism fick inflytande vid riksdagen och i rådet. Om utvecklingen under 1600-talet har tolkats som att krigen drevs på av en expansionistisk stat med en statsledning som arbetade systematiskt med att skaffa fram resurser både inom och utom landet, har krigen efter 1721 snarare beskrivits som små och illa planerade, där interna och tillfälliga politiska omständigheter och tryck från i synnerhet Frankrike tvingade fram militär aktivitet. Det ska inte heller ha hänt särskilt mycket med statsapparaten under 1700-talet till följd av krigen. De centrala ämbetsverken, de indelta regementena och de lokala förvaltningsorganen med sina landshövdingar och fogdar fortsatte på sätt som hade etablerats under 1600-talet. Det som möjligen hände var att kapaciteten att agera, i synnerhet militärt, försämrades, vilket de misslyckade krigen bekräftade.[5]

Även om den resursmobilisering som skedde i synnerhet under de sista åren av Karl XII:s regeringsperiod inte hade förekommit tidigare och inte heller skulle återupprepas, och svenska arméer inte härjade runt i Polen och Tyskland under andra hälften av 1700-talet, är det tydligt att den svenska staten upprätthöll en betydande armé och flotta som kostade stora summor.[6] Det byggdes också nya fästningsanläggningar, framförallt Sveaborg utanför Helsingfors, och det skapades en ny skärgårdsflotta.[7] Staten stödde även kommersiell expansion i Asien och Medelhavet, och man sökte aktivt efter en koloni i Karibien för att få del av den växande handeln med slavar och socker.[8]

Fästningen Sveaborg och en skärgårdsfregatt av typen Pojama. De lätta skärgårdsfregatterna var viktiga för den framväxande skärgårdsflottan under 1700-talet. Adolf Geete 1760. Källa

Vidare utvecklades nya administrativa sätt att mobilisera och använda resurser. Genom att upprätta en central så kallad utredningskommission inför och under krigen, med ämbetsmän från civil och militär förvaltning samt handelsmän som kände till de internationella marknaderna för varor som efterfrågades av krigsmakten, kunde uppköp och distribution av varor effektiveras och olika byråkratiska hinder undvikas. Utredningskommissionerna hade också tillgång till resurser, som till exempel lån från Riksbanken och utländska subsidier, som de använde för att betala för varorna. Därmed ökade förmågan att agera på marknaden och tiden som leverantörerna fick vänta på betalning minskades, vilket stärkte statens trovärdighet.[9]

Dessa exempel visar att tolkningar som bortser från krig, militära omständigheter och expansionism under 1700-talet är problematiska. Det var inte 1721 som den fredliga småstaten föddes. Den svenska staten fortsatte nämligen även efter 1721 att planera för och att delta i krig. Även om deras omfattning var mindre än tidigare var de dock fortfarande väldigt resurskrävande. Soldaterna och officerarna skulle ha mat och utrustning, och örlogsskeppen och fästningarna skulle underhållas. Krigens finansiering påverkade många människor genom att staten använde finansiella instrument, som till exempel banksedlar, som nådde i princip alla invånare och som påverkade värdet på den svenska valutan på internationella kreditmarknader. Under 1760-talet inleddes sedan en ny period, som pågick fram till 1802, då den svenska staten på ett systematiskt sätt började låna pengar på internationella kreditmarknader i framförallt Amsterdam och Genua för att bland annat hantera konsekvenserna av den stora sedelutgivningen som skapats av krigens behov.[10]

Den ökade betydelse som krediten fick för statens verksamhet och statens olika lösningar för att hantera dess konsekvenser skapade en ny politisk situation under 1700-talet med konflikter mellan grupper som anammade denna utveckling och andra grupper som var kritiska till den nya situationen. Även om det var omdebatterat, utgjorde kreditens organisering ett område under 1700-talet där statens kapacitet och verksamhet expanderade.

Många handelshus i Sveriges städer blev involverade i krigen genom att leverera varor, som exempelvis kött, fläsk, ärter och spannmål till krigsmakten. Det handlade om stora volymer som genererade omfattande intäkter. Dessa varor köptes upp på den internationella marknaden. Med andra ord kunde köttet soldaterna och sjömännen åt komma från Kurland, fläsket från Holstein och rågen från Polen. För att klara av dessa uppköp använde handelsmän i till exempel Stockholm sina kontakter i Danzig, Königsberg och Flensburg. Därmed drogs otaliga handelsmän runt om i Östersjön, men också i städer som Amsterdam och Hamburg, in i den svenska statens krigsaktiviteter. Den svenska krigsmaktens efterfrågan på varor upprätthöll därmed, med hjälp av kredit, nära band mellan staten och internationella handelsnätverk. Det är följaktligen fel att tro att den svenska krigsmakten bara levde på lokala resurser som genererades inom indelningsverket.

Dessa länkar mellan staten och internationell handel fanns både under det stora nordiska kriget och efter 1721. Det skedde således inte något stort brott 1718–1719, utan praktiker kring uppköp och leveranser som hade etablerats tidigare fortsatte efter Karl XII:s död. Även om efterfrågan gick ned under fredstid upphörde inte de etablerade relationerna att fungera, och de kunskaper som hade förvärvats under tidigare krig kunde användas vid senare konflikter. Det här resonemanget kan illustreras med hjälp av det faktum att många av de personer som var involverade i stora nordiska kriget – officerare, ämbetsmän eller handelsmän – fortsatte med sin verksamhet efter 1718 och använde sina erfarenheter och resurser vid kriget 1741. Två personer kan här lyftas fram. Den första är Peter Drufva, som arbetade med olika uppgifter i kammarkollegium i Stockholm i början av 1700-talet innan han blev överkrigskommissarie vid Stockholms fältstat 1714. Därmed var han ansvarig för uppköp av varor till krigsmakten i den delen av landet. Efter kriget återvände han till kammarkollegium, men 1741 blev han ledamot av utredningskommissionen för att återigen arbeta med uppköp av varor till krigsmakten. Den andra är Johan Clason, som började sin bana som hökare i Stockholm innan han via ett framgångsrikt gifte, blev grosshandlare, redare och bruksägare. Clason ordnade med leveranser till den svenska krigsmakten under såväl stora nordiska kriget som kriget 1741.

På samma sätt som personer fortsatte sin verksamhet kan man också se hur finansieringssätten fortsatte på liknande sätt över tid. Under Karl XII:s sista regeringsår introducerades så kallade mynttecken, vilka under 1800-talet började kallas för nödmynt, som betalningsmedel i Sverige. Dessa var lätta mynt gjorda i koppar vars värde var satta till en daler silvermynt. Värdet hade ingenting med kopparinnehållet i dem att göra, och de var inte heller inväxlingsbara till silver eller guld. Efter Karl XII:s död skrev man ned värdet på dessa mynt, men idéerna om att man kunde öka mängden betalningsmedel för att betala för kriget levde kvar.[11] Istället för att använda mynt brukades papperssedlar som gavs ut av Riksbanken. Försök med liknande sedlar hade gjorts redan vid mitten av 1600-talet av Stockholm Banco. Banksedlar spelade en viktig roll när kriget 1741 skulle finansieras. Under 1740-talet utvecklades det en pappersmyntfot som innebar att mängden sedlar i cirkulation inte hade något att göra med de reserver av metall som banken hade tillgång till i sina valv. De monetära principerna 1718 och 1741 var följaktligen de samma, även om de exakta formerna skilde sig åt.

Sammanfattningsvis innebär detta resonemang att den övergång från ett system fokuserat på krig och expansion till ett som präglades av mer fredligare förhållanden och intern uppodling som tidigare forskning har hävdat skedde i samband med Karl XII:s död är problematisk. Även om omfattningen av krigen efter 1721 var mindre, blev Sverige involverad i de internationella konflikterna på olika sätt. I synnerhet krigsfinansieringen och leveranserna av varor till krigsmakten påverkade samhället och de politiska konflikterna. Genom att betona kontinuiteterna från andra hälften av 1600-talet till 1700-talets mitt kan vi tydliggöra att statsformeringen fortsatte även efter 1721 och att 1700-talets stat framförallt blev bättre på att utnyttja och hantera den kredit som var nödvändig för att kunna agera inom riket och för att bedriva krig.

Patrik Winton, docent, lektor i historia, Örebro universitet.


[1] Här kan man till exempel jämföra Jan Lindegren, ”Det danska och svenska resurssystemet i komparation”, i Per Sörlin (red.), Mellan två statssystem (Umeå 1995) och Mats Hallenberg & Johan Holm, Man ur huse: hur krig, upplopp och förhandlingar påverkade svensk statsbildning under tidigmodern tid (Lund 2016).

[2] Se till exempel Olle Larsson, Stormaktens sista krig: Sverige och stora nordiska kriget (Lund 2009) och Nils Erik Villstrand, Sveriges historia 1600–1721 (Stockholm 2011), s. 215–233 och 518–523.

[3] Ett undantag är här Svante Norrhems bok Subsidier: svenska krig och franska pengar 1631–1796 (Lund 2019).

[4] Det är symptomatiskt att det saknas en modern översikt över kriget 1741–43. Niklas Tengberg skrev en översikt 1857–1860 i två delar, Bidrag till historien om Sveriges krig med Ryssland åren 1741–1743 (Lund 1857–1860). Det förhåller sig på ett liknande sätt när det gäller sjuårskriget där Teofron Säve, Sveriges deltagande i sjuåriga kriget 1757–1762 (Stockholm 1915) är en av få studier.

[5] Se till exempel Martin Melkersson, Staten, ordningen och friheten: en studie av den styrande elitens syn på statens roll mellan stormaktstiden och 1800-talet (Uppsala, 1997), s. 48–50 och Jan Glete, ”The Swedish Fiscal-Military State in Transition and Decline, 1650–1815”, i Rafael Torres Sánchez (red.), War, State and Development. Fiscal-Military States in the Eighteenth Century (Pamplona 2007), s. 98.

[6] Att krigsmakten fortsatte att kosta stora summor betonas av Gunnar Artéus, Krigsmakt och samhälle i frihetstidens Sverige (Stockholm 1982).

[7] Oscar Nikula, Svenska skärgårdsflottan 1756–1791 (Helsingfors 1933); Sofia Gustafsson, Leverantörer och profitörer: Olika geografiska områdens och sociala gruppers handel med fästningsbygget Sveaborg under den första byggnadsperioden 1748–1756 (Helsingfors 2015).

[8] Se till exempel Leos Müller, Sveriges första globala århundrade: en 1700-talshistoria (Stockholm 2018).

[9] Patrik Winton, ”War, Resources and Morality: Sweden 1740–1770”, i Anne Dubet & Joël Félix (red.), The War Within: Private Interests and the Fiscal State in Early-Modern Europe (Cham 2018).

[10] Patrik Winton, ”Den globaliserande svenska staten: Lån, kursoperationer och internationella handelsnätverk runt 1770”, Scandia, vol. 82, nr. 2 (2017).

[11] Se Peter Ericsson & Patrik Winton, ”The rise and fall of a new credit system: Transnational financial experiments and domestic power struggles in Sweden, 1710–1720”, i Stefano Condorelli & Daniel Menning (red.), Boom, Bust, and Beyond: New Perspectives on the 1720 Stock Market Bubble (Oldenbourg 2019).

Myten om den svenska byråkratin

Det här är del två i serien om skapelsemyter på Den arga historikern. I den undersöker Johan Ericsson bilden av den svenska byråkratin och dess djupgående rötter. Vad har den egentligen för stöd i forskningen? Vad vet vi om den svenska förvaltningens utveckling?

”Krånglig svensk byråkrati” sätter käpparna i hjulet för en snabb vaccineringsprocess beklagar sig Leif GW Persson i Aftonbladet. ”Det är ju så här i det här landet, mellan ett politisk beslut och verkställande ska det passera 100 byråkrater som ska hållas på gott humör, det tar sån tid” menar han och att ”det behövs lite action för att vaccinera, det är vi nog sämst i världen på”.

Anledningen att jag tar upp det här är inte för att diskutera den svenska hanteringen av coronavaccineringen. Det som är intressant med uttalandet är att det ger uttryck för en ganska vanligt förekommande uppfattning – att det skulle vara något speciellt med den svenska byråkratin. I det här fallet rör det sig om en bild av att den svenska byråkratin skulle vara extra krånglig och besvärlig. Ibland ses istället den svenska byråkratin med positiva ögon, som ovanligt effektiv och opartisk. Det finns dessutom ofta en föreställning om att det är något som nästan sitter i folklynnet. Svenskar är ovanligt förtjusta i ordning och reda och att följa regler, verkar vissa mena. I en artikel från SvD från 2008 kan vi till exempel läsa ”att köa är ett svenskt fenomen, som nu går på export” och i Per T Ohlssons bok om Sveriges politiska historia får vi veta att revolutionen 1809 präglades av ”byråkratisk formalism”, något som gjorde att det därför rörde sig om en ”sannerligen svensk revolution”.[1]

Finns det då några belägg för att det är något speciellt med den svenska byråkratin och vad vet vi egentligen om dess historiska utvecklingen? I en recension av Erik Bengtssons bok ”Världens jämlikaste land?” har jag tidigare hävdat att uppfattningen om att det finns en lång svensk tradition av ovanligt kompetent förvaltning, eller stark ”state capacity”, inte har särskilt starkt stöd i forskningen och kanske snarare är vad som kan kallas en ”nationalmyt”. Jag skulle här vilja utveckla den tankegången.

Till att börja med går det att konstatera att nutida forskning indikerar att den svenska förvaltningen står sig ganska väl i ett internationellt perspektiv. I de flesta mätningar av vad vi kan kalla ”förvaltningens kvalitet” får Sverige höga betyg. Jämfört med andra länder med liknande nivåer av BNP-capita sticker Sverige emellertid inte ut särskilt mycket.[2]

Hur är det då med byråkratiskt krångel? OECD sammanställer regelbundet en lista över hur mycket byråkratiskt krångel någon som vill bedriva affärsverksamhet behöver hantera i olika länder. Där ligger Sverige på tionde plats. En annorlunda bild får man om man tittar på enskilda komponenter. När det gäller lätthet att starta företag är Sverige bara rankat 39:a, efter länder från alla möjliga håll i världen, bygglovsprocessen anses vara lättare i 30 andra länder och i 79 länder är det lättare att få kredit. Att registrera fastighetstransaktioner är dock relativt enkelt, bara åtta länder rankas högre på den punkten. Sverige verkar inte vara särskilt unikt i något avseende.

Men den historiska utvecklingen då? Kanske ser det annorlunda ut där? Med tanke på hur stor plats byråkratin upptar i den svenska självbilden skulle man kunna tänka sig att det också finns gott om historiska studier över förvaltningens utveckling och funktionssätt i vårt land. Så är dock inte fallet. Istället finns det påfallande få studier om den svenska förvaltningen, särskilt som berör perioden efter 1800 och som har ett längre tidsperspektiv. Studier som jämför med andra länder finns i stort sett inte.

Hur kommer det sig då att vi fått för oss att det skulle vara något speciellt med den svenska förvaltningen? Viktigast här är förmodligen utvecklingen under 1600- och 1700-talen. Behovet av resurser för att finansiera de dyra krigen ledde till att det gjordes inventeringar av rikets tillgångar. I ett internationellt perspektiv var detta knappast unikt och verkligen inte tidigt. I Kina hade man i flera sekel haft betydligt bättre koll på hur mycket som producerades och därmed kunde beskattas. I England lät Wilhelm Erövraren genomföra en typ av folkbokföring redan i slutet på 1000-talet.[3] Inte heller under 1600-talet var utvecklingen i Sverige särskilt unik. I såväl England som Frankrike gjordes försök att skatta landets resurser inom ramen för vad som då kallades för politisk aritmetik och som kan sägas vara en slags föregångare till vår dags BNP-beräkningar. 

Det som ändå gjorde att Sverige kan sägas sticka ut under perioden är att landet trots sina ganska begränsade resurser – befolkningsmässigt var Sverige inte ett särskilt stort land – lyckades stå sig väl mot starkare makter. Under den period som vanligen kallas Stormaktstiden kunde Sverige således utnyttja de resurser man hade på ett effektivt sätt. Stundtals var så mycket som 3,5 procent av den svenska befolkningen utskrivna. Det kan jämföras med Frankrike som nådde ett maximum på ungefär två procent under samma period.[4] För befolkningen, som fick bära den huvudsakliga bördan, var det knappast särskilt välkommet, men det tyder ändå på att staten var effektiv på genomdriva det den satt sig för. Det är visserligen svårt att sätta en precis gräns mellan vad som ska tillskrivas förvaltningens förmåga å ena sidan och politiska preferenser och personliga kvaliteter å andra sidan. Givetvis krävs en viss grad av resursmobilisering för att lyckas i krig, men det krävs också strategi och tur. Utan en effektiv förvaltning är det dock svårt att se att krigslyckan skulle ha varat särskilt länge. 

Under 1700-talet kunde den infrastruktur som byggts upp under 1600-talet användas för att vidareutveckla statens möjligheter att utöva kontroll över sin befolkning genom det så kallade Tabellverket. Nu skapades en unik förmåga att upprätta statistik över befolkningen och dess utveckling. Återigen var det fråga om en europagemensam trend, men Sverige var både ovanligt tidigt ute och informationen ovanligt detaljerad.[5] Befolkningsstatistiken är förmodligen det fenomen som oftast lyfts fram som exempel på Sveriges särart. De här utvecklingsdragen har också fått stor plats i historieskrivningen och kommit att påverka hur vi förstår det moderna Sverige. I våra försök att förklara vad vi uppfattar som speciellt i nutiden söker vi ofta oss ofta tillbaka till historien. I och med att till exempel befolkningsstatistiken ofta lyfts fram blir det lätt att se det som något typiskt för Sverige. Det finns dock flera problem här. För det första varade inte detta övertag särskilt länge och för det andra utgjorde det bara en del av förvaltningen.

Bild: Statistisk tabell med uppgifter om döpta och begravna i Garde socken på Gotland från 1751. Hämtad från: https://riksarkivet.se/statistiska-tabeller.

Till att börja med försämrades Tabellverket ganska snabbt efter inrättande år 1749. Man hade svårt att rekrytera personal och från 1770-talet blev inrapportering allt mer bristfällig. Det blev visserligen bättre från början av 1800-talet, men ganska snart började också andra länder att ta efter och glappet mellan Sverige och andra västländer minskade. Den grundläggande strukturen där kyrkan förde bok över sina församlingsmedlemmar låg dock fast. Därutöver är det inte riktigt klart vad det egentligen säger om kvalitén på den svenska förvaltningen i stort. 

Även om den svenska befolkningsstatistiken historiskt sett är av ovanligt bra kvalitet så är det tveksamt om det går att ta det som garant för att även annan typ av informationsinhämtning utmärkte sig. Levnadskostnadsundersökningarna är ett exempel. Under 1800-talet blev arbetarklassens förhållanden allt mer uppmärksammade. Det ledde till att det i många länder genomfördes statistiska undersökningar för att belysa befolkningens levnadsstandard. I länder som Frankrike, England, USA och Belgien användes hushållsbudgetundersökningar under 1800-talet där nya statistiska metoder utvecklades. Även detta var något som spred sig i ekonomiskt utvecklade länder. Den första större svenska undersökningen gjordes i Stockholm 1907–1908, tio år efter Belgien och Danmark och ungefär samtidigt som Tyskland och Finland. 

Regelbundna och representativa undersökningar började göras på 1950-talet. Nederländerna och Irland var först, de började 1951. I Sverige kom man igång 1958, efter även Österrike, Danmark, Storbritannien och Frankrike.[6] Att vara framstående inom en gren betyder således inte att man automatiskt också är det ens inom andra närstående grenar. Om vi lyfter blicken och tar in andra aspekter av förvaltningen finns det ännu större anledning att fråga sig hur vi ska förstå den svenska byråkratin.

Ett exempel på det är hur det under 1700-talet förefaller ha varit vanligt med så kallade sinekurer, det vill säga att personer blev anställda och fick lön utan att för den sakens skull nödvändigtvis göra särskilt mycket. Bellman är den kanske mest kända innehavaren av den sådan under perioden. Förutom att vissa med hjälp av sina personliga kontakter kunde ha turen att få en stadig inkomst utan något egentligt krav på motprestation så jobbade många för staten utan i stort sett någon ersättning alls. Dessa så kallade extra ordinarie tjänster var vanligt förekommande långt in på 1800-talet.[7]Innehavarna hade inte någon fast anställning och knappt någon lön. Det ledde också till att det förmodligen var vanligt att sitta på flera sådana tjänster samtidigt. Rolf Adamsson skriver i sin bok om pressen och offentlighetsprincipen under 1800-talet – förutom att något sammanhållet forskningsläge om den offentliga förvaltningen inte står att finna – att ”det är lätt att prestera en riktigt elak skiss av kvaliteten i offentligt beslutsfattande och statlig förvaltning under den avsedda sengustavianska perioden.” Han skriver vidare att:

Överblicken över rikets samlade finanser var förbehållen en ringa flock av toppadministratörer. Att använda uttrycket ’rikets samlade finanser’ antyder en homogenitet som helt saknades. Det fanns en kompakt kärna som i princip var motståndskraftig mot förändringar sedan slutet av 1600-talet. På kamerala verk sysslade en del specialister med enskilda skattläggningsfrågor som ibland hade hundraåriga anor. I en del fall förmådde man inte bemästra vad som kanske borde kallas partiella statsbankrutter.[8]

Knappast idealtypen av en effektiv förvaltning. Exemplet pekar också mot en annan viktig poäng. I takt med att omvärlden utvecklas krävs ofta också att förvaltningen utvecklas. Det som var effektivt på 1600-talet var kanske inte den bästa lösningen för 1800-talet. Om staten var ovanligt bra på att extrahera resurser i form av bland annat skatter under 1600-talet så kan knappast detsamma sägas om 1800-talets Sverige. I slutet av 1700-talet var de jordägande böndernas makt relativ stark. De lyckades få igenom att skatten på land fixerades till ett fast belopp. När inflationen sedan blev hög betydde det att det reala skattetrycket sjönk och det blev svårare för staten att driva in de resurser som behövdes. En stor del av skatterna betalades dessutom fram till 1860-talet i natura. I och med att den statliga förvaltningen i allt större utsträckning koncentrerades till Stockholm under 1800-talet betydde det att staten blev aktiv som part på exempelvis spannmålsmarknaden för att kunna omvandla naturainkomsterna till reda pengar. Det som från början var en ganska effektiv lösning innebar nu en hel del extrajobb.[9]

Det här betyder nu inte att jag menar att den svenska förvaltningen var ovanligt dålig. Problem med nepotism och korruption var vanligt i det tidigmoderna Europa. Kanske var Sverige relativt förskonat i jämförelse med exempelvis Frankrike. Adamson poängterar också att det fanns många delar av förvaltningen som fungerade smidigt och bra, exempelvis statistiken om järnproduktionen. Poängen är snarare att det inte tagits något samlat grepp om hur förvaltningen faktiskt fungerade och systematiska jämförelse med andra länder finns inte heller. Med tanke på att vissa delar av förvaltningen verkar ha fungerat ganska bra medan andra fungerade ganska dåligt blir det dessutom vanskligt att lyfta ut enskilda lyckade, eller misslyckade, exempel för att påvisa generella drag. 

Liknande poänger kan göras för utvecklingen under senare delen av 1800-talet och under 1900-talet. Det finns forskning som visar på övergripande institutionella utvecklingsdrag och det finns studier som hanterat specifika ämbetsverk. Hur väl förvaltningen fungerat vet vi mindre om. Det är dock rimligt att tro att olika grenar på olika sätt och olika väl. Den tekniska utvecklingen gjorde att nya ämbetsverk inrättades. Dessa befolkades inte av jurister som tidigare varit vanligt utan istället av tekniskt utbildade tjänstemän. Deras kompetenser och deras verksamhetsområden gjorde att de fick andra förhållningsregler. Tekniskt inriktade myndigheter behövde till exempel inte följa de upphandlingsförordningar som fanns i samma utsträckning som traditionella myndigheter. Här var det mindre viktigt vilka procedurer som följdes och mer viktigt vilket utfallet blev. 

En annan viktig komponent som är en del av den offentliga förvaltningen men som ofta behandlas lite styvmoderligt är kommunerna. När de skapas i början på 1860-talet ansågs de utgöra en viktig motvikt till den centrala byråkratin. Istället för tjänstemän var det lekmän som styrde. Kommunerna hade få anställda och istället skötte politikerna själva större delen av förvaltningen. Smidighet och anpassningsförmåga var ledord här.[10] De formella reglerna de hade att förhålla sig till var få. De var alltså explicit utformade för att inte betungas av ”byråkratisk formalism”. Vad innebär det för hur vi ska förstå den svenska förvaltningen och i förlängningen också bilden av svensken som ovanligt formbunden?

För att försöka knyta ihop säcken är min poäng att det, på grund av att det saknas så pass mycket forskning om förvaltningen i nuläget, går att prata om myten om den svenska byråkratin. Det betyder inte att jag menar att bilden som finns nödvändigtvis är falsk, men den är inte heller egentligen baserad på särskilt starka empiriska grunder. På mer principiella grunder kan vi fråga oss om det verkligen är hjälpsamt att prata om en typisk svensk förvaltning. Både den historiska föränderligheten och mångfalden av myndigheter gör att det finns risk att den typen av karaktäristik skymmer mer än den belyser. Såväl överdrivna vrångbilder som obefogat förhärligande riskerar att göra mer skada än nytta. Om vi till exempel börjar leva på gamla meriter, som dessutom kanske inte ens stämmer särskilt väl, finns en påtaglig risk för hybris och att vi avfärdar viktiga lärdomar från andra länder. Finns det inte en påtaglig risk att arbetet med att utveckla en fungerande byråkrati blir lidande om man tror att den byråkratiska instinkten är mer eller mindre medfödd? Samtidigt finns det såklart ingen anledning att överdriva de problem som förekommer. Det förefaller tvivelaktigt att Sverige skulle vara unikt byråkratiskt. I USA är exempelvis DMV, Department of Motor Vehicles, ökänt för onödig och krånglig byråkrati. Huruvida det stämmer eller inte är mindre viktigt i sammanhanget. Och inte heller är det väl troligt att Sverige är mästare i köande. Fråga bara nästa britt du träffar på om vilket land som älskar köer mest. Föga förvånande anser jag att det behövs mer forskning om den svenska förvaltningen, gärna med jämförande perspektiv. Syftet är här inte att försöka identifiera något typiskt svenskt, utan snarare att hitta skillnader och likheter och vad som kan förklara dem. I bästa fall kan vi också dra lärdomar som vi kan ha nytta av i utvecklingen av framtidens förvaltning(ar).


[1] Ohlsson, Per T., Svensk politik, 2019, s. 55.

[2] Vaccaro, Andrea. ”Measures of State Capacity: Same Same, but Different?”, 2020. I den engelska litteraturen används begreppet ”state capacity” som inte har någon riktigt bra motsvarighet på svenska. Det är i strikt mening inte exakt samma sak som förvaltningens kvalitet utan snarare statens förmåga att få saker gjorda.

[3] Se t. ex. Stasavage, David. The Decline and Rise of Democracy: A Global History from Antiquity to Today, 2020.

[4] Lindegren, Jan. ”Men, money and means”, i Philippe Contamine (red.), War and Competition between States, 2000. 

[5] Sköld, Peter. ”The birth of population statistics in Sweden.” The History of the Family 9.1 (2004): 5-21.

[6] Gazeley, Ian, Rose Holmes, and Andrew Newell. ”The Household Budget Survey in Western Europe, 1795–1965”, 2018.

[7] Nilsson, Torbjörn. ”Staten och den oavsättlige ämbetsmannen—ett komplicerat förhållande.” Statsvetenskaplig tidskrift 102.2 (1999).

[8] Adamson, Rolf. Reformivriga tidningar och svårflörtad överhet: Stockholmspressen och den högre förvaltningen under 1820-talet. 2014, s. 25.

[9] Schön, Lennart, ”The Rise of the Fiscal State in Sweden 1800–1914”, i Cardoso, José Luís och Pedro Lains. Paying for the liberal state: the rise of public finance in nineteenth century Europe, 2009.

[10] Andersson, Hans. G., ”Kommunalideologin”, i Wallin, G., Andersson, H. G. & Andrén, N. (red.), Kommunerna i förvandling, 1973.